분야별 성과지표 개선방안 연구 Ⅱ: 외교안보분야를 중심으로 = Improving Government Performance Indicators II: Focusing on the Field of Diplomacy and Security

국문 초록 (Abstract)

1. 서론
□ 연구 배경과 필요성
○ 분야별 성과관리의 독자성과 특수성 인정 필요성이 제기
- 정부업무평가 제도의 도입 이후 10년간은 성과관리를 정부와 공공 부문에 전파하고 정부 성과를 제고하고자 한 기간으로 성과관리의 표준화가 어느 정도 강조되던 시기
- 성과관리의 획일성으로 분야별 성과관리를 달리 하여야 한다는 의견들이 정부 부처들 내에서 계속 제기됨
○ 정부업무의 분야에 따른 성과관리나 성과지표에 대한 연구는 거의 없었으며 본 과제는 2017년부터 중장기 과제로 추진됨
- 2017년(경제분야), 2018년(외교안보분야), 2019년(복지분야), 2020년 (재난안전분야)로 추진
□ 연구의 목적
○ 첫째, 외교안보분야의 성과지표의 활용상의 특징과 실태, 특수성은 무엇인가를 질문하고 이를 밝히고자 함
○ 둘째, 외교안보분야에서 성과지표와 성과관리를 어떻게 개선 발전시켜야 하는가에 대한 제안을 하고자 함
□ 연구 내용과 방법
○ 연구 목차별 내용과 연구의 흐름
○ 연구의 방법론: 중장기 과제로 전년도 과제와의 연속성(공통성)과 차이점을 가짐
- 전년도 과제와의 연속성(공통점)
· 중앙부처의 성과계획서를 중심으로 분석
· 해외 사례와 비교: 미국과 호주의 사례 비교
· 전년도의 설문조사와 전문가와 공무원 대상 인터뷰 등 방법론을 공통: 설문조사의 큰 틀과 문항들을 상당 부분 유지
- 전년도 과제와의 차이점
· 박사급 연구진의 추가와 변화, 과제 예산의 증액 등을 바탕으로 세부분석기준을 추가(목표 연계성, 측정가능성)하여 보다 심층적인 분석 진행하고 전년도의 설문조사는 4개 분야의 15개 중앙부처 공무원을 대상으로 하였으나 올해의 연구는 중앙행정기관 전체에 대해 조사를 진행
· 설문조사의 경우에도 현 정부의 트렌드를 반영하여 시민의 참여 관련 설문을 추가하였고 설문조사 대상에도 시민단체 활동가를 추가
· 경제분야와 외교안보분야가 대비되는 분야임을 감안하여 인터뷰에서 활용한 표준화된 질문의 내용과 구성을 변경하여 외교안보 분야의 특수성을 도출하고자 함
2. 이론적 배경
□ 이론적 논의
○ 성과(performance)에 대한 개념 논의
- 성과란 정부가 예산과 자원을 활용하여 달성한 공공서비스의 산출과 결과의 정도를 의미
- 성과와 관련해서는 학자들의 다양한 견해가 제시[Ammons(1995). Poister(2003), Kearney & Berman(1999), Hoffmann(1999), Rogers(1990), 김태룡·안희정(2006), Ion & Criveanu(2016), 허경선(2011) 등]
- 결국 공통개념 차원에서 성과는 계획한 목표에 대한 달성의 정도, 효율성 및 효과성을 포함하는 개념을 의미
○ 성과관리(performance management)에 대한 다양한 개념 논의·분류
- 목표를 설정하는 것부터 시작하여 이를 달성하기 위한 계획의 수립·공유, 성과달성도에 대한 측정(measurement), 그리고 이를 토대로 한 평가(evaluation) 등을 포괄하는 개념
- Armstrong(2006)은 성과관리를 정의함에 있어 개인과 팀의 성과를 진전시킴으로써 조직성과를 개선하기 위한 체계적인 과정이라 정의
- 성과관리에 대해 많은 학자들의 개념 정의 제시[이석환(2008), 윤수재 외(2008), 고영선 외(2004), Armstrong(2006), Pollitt(2001), Armstrong & Baron(1998)]
- 공통개념 차원에서 성과관리는 조직의 성과목표 달성을 위한 것으로 개인과 조직업무를 체계적으로 관리하고 목표설정 등 의사결정을 위한 정보를 제공하는 목표설정, 지표개발, 성과측정, 환류 등의 여러 체계들을 포함하는 의미
○ 성과지표(performance indicator)에 대한 개념 논의
- 성과목표 또는 관리과제가 추구하는 목적 달성 여부를 측정하는 도구를 의미(기획재정부, 2012)
- 정책을 수행하였을 때 이루고자 하는 목표인 성과목표의 달성도를 양적·질적으로 제시하는 지수(국무조정실, 2015)
- 지표의 속성을 기준으로 구분(박경귀, 2005; 송기창 외, 2012: 11)
· 투입(input)지표: 예산·인력 등 투입물의 양을 나타내는 지표
· 과정(process)지표: 사업 진행과정에서 나타나는 산출물의 양을 나타내는 지표
· 산출(output)지표: 사업완료 후 나타나는 1차적 산출물을 나타내는 지표
· 결과(outcome)지표: 1차 산출물을 통해 나타나는 궁극적인 사업의 효과, 정책이 미치는 영향력을 나타내는 지표
□ 선행연구
○ 외교안보분야의 경우 성과지표 자체에 대한 해외연구는 거의 발견되지 않아 성과관리나 성과평가와 관련된 해외문헌을 수집 분석
- 외교분야의 성과관리기준과 성과관리체계 관련 연구, 공공외교 정책 및 평가방법 분석, EU 활동에 대한 성과평가 연구 등이 있음: Rana(2004), Sisa(2014), Pamment(2012), Sevin(2017), Jørgensen et al.(2011), Blavoukos & Bourantonis(2013) 등
- 안보분야의 성과관리 및 성과평가와 관련 해외문헌들은 대부분 국방부나 국방 분야의 성과 관련 해외 비교분석연구임: Gebieke & Magid(2010), Hartley & Solomon(2015) 등
○ 본 연구와 관련하여 수집한 국내문헌은 외교안보분야 전반을 분석한 연구, 외교와 안보 중 한 분야의 성과관리나 성과평가와 관련된 연구, 성과지표에 관한 연구 등으로 구분
- 외교안보분야 전반을 분석한 연구로는 전봉근(2005)과 이덕로(2016)의 연구가 있음
- 외교분야나 안보분야 중 한 분야의 성과관리나 성과평가와 관련된 연구
· 외교분야: 정지선·오태현(2013), 윤수재(2013, 2014), 김유경 외(2014), 이도석(2015, 2016) 등
· 안보분야: 장기덕(2006), 임선경(2010), 고영석(2015) 등
- 성과지표에 관한 연구
· 외교분야 성과지표에 관한 연구는 외교 일반보다는 특정분야, 즉ODA 분야의 성과지표 연구가 대부분: 변상규(2014), 안용진·원종준(2014), 김수진(2017) 등
· 안보분야 성과지표에 관한 국내 선행연구는 국방부 및 국방예산 사업 관련 연구, 국방 연구개발이나 군 책임운영기관 등의 연구가 있음: 이혁수 외(2004), 우제웅·이덕로(2005), 이형준 외(2010), 전종순 외(2014) 등
□ 연구방법론
○ 분석과정과 단계
○ 분석방법과 분석기준
- 2개 부처에 대한 성과계획서 및 성과관리시행계획서의 분석은 양적 분석과 질적분석을 병행하여 심층분석 실시
· 양적분석: 성과계획서의 내용 중 목표와 지표 수, 지표유형에 따른 유형별 수와 비율 등
· 질적분석: 성과지표 대표성, 목표체계 연계성, 목표수준의 설정과달성, 성과지표의 측정가능성 등
- 공무원과 성과관리 외부전문가, 시민단체 활동가를 대상으로 설문조사 실시 및 인터뷰·전문가 회의 진행
· 공무원 대상: 소속부처의 성과지표 개발 및 관리에 대한 인식조사실시
· 공무원과 전문가 및 시민단체 공통설문: 정량지표와 정성지표에 대한 인식, 성과지표 개발 시 애로사항, 분야별 평가지표 필요성, 지표별 활용 분야 등의 내용 포함
· 그 외에 성과지표 유형 활용, 성과지표 개발, 시민참여 수준과 성과관리 담당부서와 평가역량 등에 대한 인식을 조사
3. 해외 성과지표 사례분석
□ 미국 국무부의 성과지표 분석
○ 국무부는 「정부성과와 결과법 현대화법」(이하 GRPAMA)에 의거, 기관임무-전략목표-전략목적-성과목표로 이어지는 목표체계를 구축하여 수직적 연계성 확보
- 미국 국무부는 국제개발처(USAID)와 합동전략계획을 수립 5개 전략목표, 13개 전략목적, 90개 성과지표를 설정
- 전략목표가 국제정치·경제·사회적 변화·도전에 대한 대응을 중심으로 설정, 전략목적은 대응이 요구되는 당면한 위협과 달성 가능한 바람직한 상태에 대한 구체적인 기술과 성과목표 기술로 구성
○ 상위 전략목적과 성과목적 달성 수준을 평가하기 위한 구체적인 측정 산식과 방법론 제시
- 국무부의 성과계획서상 성과지표체계는 전략목적 달성을 위한 세부추진 전략에 대한 논의를 바탕으로 핵심지표의 목표치와 달성수준, 지표 분석, 측정 방법론 등의 항목으로 구성
○ 성과지표에 대한 별도의 유형 분류 기준을 제시하고 있지 않음
- 자체적인 유형 분류 결과 산출 지표가 전체 90개 지표 중 52개(57.87%)에 해당
○ 성과지표 중 결과지표에 해당할 경우 대표성이 높은 경우가 많으며, 산출 지표 중 목표 달성 과정에서 외생요인이 많을 경우 대표성이 낮아짐
- 산출지표 중 결과에 대한 기여도가 불명확하거나 낮은 경우 대표성이 낮은 경우로 평가되는 반면, 투입 혹은 과정지표이더라도 목표 달성을 위한 핵심 과정에 해당할 경우 대표성이 보통 이상인 것으로 평가
○ 국무부는 연방정부 우선순위 성과목표를 중심으로 기관임무를 중심으로 한 수직적 목표체계와 기관간 수평적 목표체계 연계성 확보
- GPRAMA 규정에 의거, 국무부가 수행하는 사업 중 기후변화, 사이버보안 등 연방정부 차원에서 여러 부처가 연계된 우선순위 목표 달성에 대한 기술
○ 대부분의 지표가 계량 지표로 측정되어 달성 유무 판단이 용이
- 2016년 기준 전체 90개 지표 중 54개 지표 달성, 36개 지표 미달성 된 것으로 판단
○ 국무부의 성과지표는 대부분 정량 지표로 구성, 측정 방법을 명시하여 측정 가능성이 매우 높음
□ 미국 국방부의 성과지표 분석
○ 미국 국방부는 기관임무와 연계하여 5개 전략목표체계를 수립한 2015년 기관전략계획(version 1.0)을 전면 개편하여 2016년 3개 전략목표체계로 구성된 기관전략계획(version 2.0) 수립
- 국방부의 기관전략계획 중 안보상 보안이 요구되는 전략목표, 전략목적, 성과목표는 대외비로 비공개
- 공개된 성과계획 중 전략목표 3개, 전략목적 12개, 성과지표 61개로 구성
○ 성과계획서를 공재하지 않고 있으나 성과보고서에 제시된 성과체계는 GPRAMA에 제시된 규정에 의거, 전략목표와 전략목적에 대한 개요, 전략목적 갱신, 성과목표 개요, 성과진행상황 갱신, 지표측정 방법, 지표완결성 및 신뢰성 확보 방안 기술
- 지표의 목표값은 전년도 달성 수준에 따라 설정하고 있으며 수립 근거는 전년도 지표 값을 기준으로 하거나 특정 사업 혹은 프로그램의 완결 여부를 기준으로 하는 경우도 있음
○ 별도의 성과지표 유형 분류를 제시하고 있지 않으나, 자체적인 유형 분류 결과 61개 지표 중 9개가 투입 및 과정 지표, 나머지는 산출 및 결과 지표에 해당
○ 국방부의 성과지표는 결과지표와 대표성 간의 상관관계가 높게 나타남
- 결과지표일수록 대표성이 높은 것으로 평가, 투입 혹은 과정지표일 경우 대부분 대표성이 낮은 것으로 평가됨
- 61개 성과지표 중 13개 지표가 결과지표 30개 지표는 산출 지표인 것으로 나타났으며, 9개 지표는 비밀로 분류되지만 사업계획의 변경, 종료 등으로 인해 더 이상 측정되지 않음
○ GPRAMA를 근거로 국방부 성과체계의 수직적 연계성과 수평적 연계성을 확보
- 기관전략계획서와 성과계획서 프로그램 간의 수직적 연계성이 높으며, 연방정부 우선순위 목표를 명시하여 수평적 연계성 확보
○ 대부분의 지표가 계량 지표로 측정되어 성과지표 달성 유무를 판단하기가 용이함
- 이미 달성된 지표는 측정하지 않으며, 대외비 지표는 공개하지 않음
· 목표값에 미달하더라도 달성으로 평가하는 사례가 있음
○ 국방부는 성과 측정을 위해 정량 지표 중심으로 성과를 측정하고 있으며, 측정 방법론, 타당성 확보 방법을 명시하여 측정 가능성이 매우 높음
□ 호주 외교통상부의 성과지표 분석
○ 호주 외교통상부의 성과목표체계는 기본적으로 목적(purpose)과 결과 (outcome)로 구성되며, 성과지표 자체를 제시하고 있지 않음. 성과지표 대신 성과기준만을 제시하며, 성과목표(target)의 구체적인 수준도 제시하지 않고 있으며, 성과 달성 여부에 대한 결과 판단도 역시 제시하지 않고 있음
- 성과지표의 제시가 없어 지표 유형 구분을 불가하나, 사례 분석(Case studies), 검토 혹은 평가(Review or Evaluation, 양 개념을 혼용), 다른 평가 결과의 인용(Performance of Australian Aid report)의 3가지 성과 측정 유형을 활용하고 있으며 가장 빈도가 높은 것은 사례 분석이란 특징을 가짐
- 이러한 복잡한 구성과 모호한 기준과 목표 수준 제시는 외교통상의 많은 사업에 대한 대외비를 염두에 둔 것으로 추정
○ 3개 결과(outcome)을 중심으로 12개 프로그램과 프로그램에 대한 성과지표에 해당하는 36개 성과기준으로 구성
- 각 성과기준에 대한 유형을 명시하고 있지 않으며 성과기준이 포괄 적이고 모호하여 명확한 유형 분류가 제한
○ 성과기준을 중심으로 호주 외교통상부의 프로그램 대표성을 분석할 경우 대표성을 확보한 경우가 대표성을 확보하지 않거나 애매한 경우들 보다 많았음
- 대표성을 확보한 프로그램과 성과기준을 제시한 반면, 이를 통해 달성하고자 하는 구체적인 목표 수준이나 달성 여부에 대한 내용을 모호하게 기술함으로써 대외비 사안을 공개하지 않고 국익을 보호하는 것으로 추정
○ 목표체계상 어느 한 결과(outcome)에 너무 많은 정부 활동이 담겨있다는 비판은 가능하나, 목적(purpose), 결과(outcome), 프로그램의 연계성 측면에서는 매우 우수함
- 목표에 타겟이 모호하여 성과기준에 대한 평가 사례를 통해 달성 여부를 측정
○ 대부분의 성과지표가 정량 지표로 구성되어 있고 측정 산식이 없어 정확한 판단이 제한적임
□ 호주 국방부의 성과지표 분석
○ 호주 국방부의 성과목표체계는 기본적으로 목적(purpose)과 결과 (outcome), 프로그램(program)의 순으로 구성되며, 성과지표 자체를 제시하고 있지 않으며, 성과기준(performance criteria) 제시
- 국방부 특성상 대부분의 성과가 대외비 성격의 내용이 많아 지표와 같은 구체적인 측정수준은 제시하지 않고, 이보다 상위차원의 보다 포괄적인 성과기준 수준으로 운영하는 있는 실정
- 2개 전략목표와 성과목표, 20개 프로그램, 전략목표 및 프로그램에 대한 48개 성과기준으로 구성
○ 구체적으로 성과기준은 목적에 대한 성과기준과 프로그램에 대한 성과 기준으로 구분하여 운영
- 목적에 대한 성과기준은 성과계획서(Corporate Plan)에서 확인이 가능하고 프로그램에 대한 성과기준은 포트폴리오예산서(Portfolio Budget Statement)에서 자세한 정보를 제공
- 명확한 목표치는 없으며, 분야별 특수성으로 인해 비계량 및 정성적 기준을 중심으로 성과 측정
○ 국방부 전체 목적(purpose)에 대한 성과기준 대표성을 살펴보면 상
(○) 63.7%, 중(△) 27.3%, 하(Ｘ) 9%로 나타나며, 각 목표체계 간의 연계성도 전반적으로 높은 수준
- 지엽적인 요인보다 성과기준에 부합하는 업무 활동에 초점을 두고판단
○ 목표 수준 설정과 달성 차원에서 포트폴리오예산서의 성과정보에서는 결과와 하위 프로그램에 대한 자세한 성과정보들이 제시
- 이를 통해 해당 프로그램의 성과기준과 목표치 파악이 가능
○ 전반적으로 성과목표체계의 연계성은 우수한 편이나, 일부 전략목표에 대한 프로그램은 부수적인 내용으로 구성되어 상대적으로 연계성 낮음
○ 성과지표의 측정가능성과 관련해 국방부 연간성과보고서는 ‘달성(Achieved)’, ‘부분적 달성(Partially achieved)’의 개념을 사용해 성과평가 결과 제시
- 계획대로 의도한 결과가 달성되었다고 평가되는 경우 결과란에 ‘달성(Achieved)’이라고 표기
- 보고기간 동안 의도한 결과가 완전히 달성되지 못한 경우는 ‘부분적 달성(Partially achieved)’이라고 표기
- 긍정적인 결과가 나타났다 하더라고 목표에서 제시된 핵심성과가 완전히 달성되지 않으면 ‘부분 달성’으로 평가
- 연간성과보고서는 성과목표의 달성 및 부분 달성에 대한 상세한 설명 및 근거도 함께 제시
○ 성과지표에 해당하는 성과기준이 주로 정성적으로 설정되어 있으나, 부분적으로 계량 정보를 활용하고 있음
□ 시사점
○ 첫째, 미국의 사례에서와 같이 여러 부처가 개입하는 다부처 목표 및 과제의 경우 특정 부서를 책임 부서로 지정하기보다 사업 혹은 과제 단위별로 관련 부서를 명시하여 각 부처의 계획과 노력의 연계를 확보
○ 둘째, 목표달성을 위한 핵심적인 과정에 해당할 경우 결과 혹은 산출지표가 아니더라도 성과지표로 활용할 필요가 있음
○ 셋째, 성과를 직접적으로 확인하기 어렵고 장기적으로 나타나는 경우 정량적 평가기준 외에 정성적 평가를 활용한 성과 측정 필요
○ 넷째, 환류를 위해 성과측정시 사례조사 및 연구를 적극적으로 활용할 필요가 있음
○ 다섯째, 정량적인 성과지표의 경우 타당성과 신뢰성 확보를 위한 자료원과 데이터 품질 확보 방안 마련이 요구됨
○ 여섯째, 성과목표의 달성 유무도 중요하지만, 근거와 의미에 대한 체계적인 분석을 병행하여 성과환류를 통해 성과관리 전반의 품질을 제고
4. 국내 외교안보분야 성과지표의 현황 및 실태분석
□ 외교부의 성과지표 현황 및 활용 유형 분석
○ 외교부의 2017년 프로그램목표의 성과지표 수는 27개이고 단위사업의 성과지표 수는 110개
○ 외교부의 정량지표 비율도 예상보다는 대체로 높은 편. 정량지표 비율은 프로그램목표 66.7%, 단위사업 79.1%로 전체적으로 단위사업 차원에서 보다 성과지표 비율이 큰 것으로 확인됨
○ 프로그램목표의 성과지표 중 가장 많은 유형은 산출지표로 다른 세 가지 유형보다 월등하게 많았으며, 그 다음으로 결과지표. 투입지표를 활용하고 있으며, 과정지표의 수는 없음. 한편 단위사업의 성과지표의 경우에도 역시 가장 많은 빈도로 활용되는 것은 산출지표이며, 그 다음은 결과지표이고, 과정지표가 2건이고 투입지표의 활용은 없음
○ 프로그램목표의 경우 만족도 혹은 인지도 조사를 지표로 활용한 경우가 전체 프로그램목표 성과지표 27개 중 1/4이 넘으며, 단위사업의 경우에도 단위사업 성과지표 110개 중 17.2%에 달함
□ 국방부의 성과지표 현황 및 활용 유형 분석
○ 국방부의 2017년 프로그램목표의 성과지표 수는 17개이고 단위사업의 성과지표 수는 156개
○ 국방부의 정량지표 비율도 예상보다는 대체로 높은 편. 정량지표 비율은 프로그램목표 52.9%, 단위사업 93.6%로 전체적으로 단위사업 차원에서의 성과지표 비율이 상대적으로 큰 것으로 확인
○ 프로그램목표의 성과지표 중 가장 많은 유형은 결과지표로 다른 세 가지 유형보다 월등하게 많았으며, 그 다음으로 산출지표·과정지표를 활용하고 있으며, 투입지표의 수는 없음
○ 한편 단위사업의 성과지표의 경우에서는 가장 많은 빈도로 활용되는 것은 산출지표이며, 그 다음은 결과지표이고, 과정지표가 7건, 투입지표는 3건 활용
□ 외교부의 성과지표 실태분석
○ 한국 외교부의 성과지표들은 대표성이 제한적으로 인정되거나 미흡한 지표들이 상당수 있어 전반적으로는 대표성을 확보한 수준이 높은 편이 아님. 단위사업의 성과지표들보다는 오히려 프로그램목표의 성과지 표들의 대표성 수준이 더 낮다는 특징을 보임
○ 외교부의 성과지표들은 다른 부처들보다 유달리 각종 회의 개최 횟수 혹은 참가 횟수, 협의나 교류 횟수 실적 및 협의 지원 실적 등을 성과지표의 전체 혹은 일부로 활용하고 있는 것으로 확인
- 즉 결과지표 위주의 실질적인 외교성과가 아닌 형식적인 절차적인 과정과 관련된 지표들을 주로 성과지표로 제시
○ 외교부의 성과지표들은 또한 유사하거나 중복된 하위 개념을 합산하여 제시되는 경우들이 빈번함
- 이는 일면 성과지표로 개발한 수 있는 부처 사안들이 대외비 등으로 제약된 상황에서 중복되거나 유사한 항목을 활용함에 기인하는 것으로도 보이며, 일면은 관리가 비교적 더 용이한 건수 위주로 지표를 설계하는 관행 때문인 것으로도 판단
○ 외교부 성과지표들의 목표 설정과 관련하여서는 명확하게 산출근거를 제시하지 않고 목표를 제시하는 경우들도 상당수 있었으며, 성과지표의 측정산식이 모호하거나 여러 하위 개념들로 구성된 복합지표의 경우가 빈번함
- 측정산식이 모호한 경우와 너무 많은 관련 항목들을 합산하여 성과 정보를 산출하여 성과지표의 측정가능성이 저해되거나 성과정보의 의미가 퇴색되는 경우들이 발견됨
□ 국방부의 성과지표 실태분석
○ 전반적으로 국방부 성과지표의 대표성 확보 수준은 높지 않은 편임
- 전략목표-성과목표-관리과제 하의 지표로서의 대표성이 미흡
- 관리과제의 핵심내용을 반영하지 못하거나 기준이 모호한 지표를 사용하거나, 성과지표의 내용이 상위과제에 대한 주관적·지엽적·부분적인 내용으로 이루어진 경우가 발생
- 전반적으로 대표성 부족의 유형으로는 ‘관리과제와 차별화되지 않고 지엽적인 경우’, ‘지표의 개념이 모호한 경우’, ‘주관적이고 핵심성과를 명확하게 제시하지 않은 경우’, ‘관리과제의 핵심내용을 반영하지 않은 경우’로 분석
○ 목표체계와의 연계성 차원에서 성과목표와 관리과제 간의 연계성 확보 수준은 높지 않음. 즉 성과목표의 핵심사항을 관리과제가 반영하지 못하는 경우가 발생
- 국방부 프로그램 설정목표 수준은 전반적으로(전체의 58.82%) 증가추세
- 한편 목표수준의 적절성이 낮아지는 원인으로는 산출근거가 명확하지 않은 목표수준의 경우, 성과지표가 애매하고 모호한 목표수준의 경우, 쉽게 달성 가능한 목표수준의 경우로 분석
○ 또한 성과지표의 측정가능성 수준도 높지 않은 편이며, 성과지표에 대한 애매하고 모호한 측정산식도 빈번
- 측정산식에 있어서도 애매하고 모호한 복합지수 형식의 경우가 많아 지표의 핵심을 반영하지 못하고 정책 의도를 정확하게 측정하지 못하는 면이 발생
○ 한편 국방부의 경우 경상운영비 위주의 성과지표로 구성되어 있음
- 특히 국방사업 성과관리 적용대상은 경상운영비와 투자비로 나누어 지는데, 투자비는 대부분 무기 관련 부분으로 이를 성과지표로 만들수는 없는 상황
- 이러한 특징으로 인해 성과지표 대상이 되는 부분은 경상운영비 중사업비에서 급식/피복, 부대활동, 교육훈련, 장비운영/물자획득, 시설, 기타 등 거의 운영 관련에 국한
□ 외교안보분야 성과지표의 특징과 시사점
○ 외교안보분야의 특성상 국익의 보호나 대외비 필요성 등으로 지표로 활용되어 공개될 수 있는 요소들은 제도 운영 관련 부분 정도로 한정되어 있기에 이 부분만을 주로 성과지표로 제시하고 공개하고 있음
- 경제 및 사회분야 등과 달리 외교안보분야의 성과는 포괄적·추상적인 성격을 띠고 있어 성과 달성도 매우 다차원적인 성격을 가질 수밖에 없음
- 외교부나 국방부 전체의 성과를 공개되는 성과보고서들로만 판단하기에는 한계가 있음
- 외교안보분야의 성과관리 과정 및 보고서의 공개 수준에 대한 사회적 합의가 필요
○ 외교안보분야의 경우 정량지표 등 특정 유형의 지표만을 활용하여 정책성과를 측정하는 데에는 부족한 면이 있을 수밖에 없음
- 타 부처와 외교안보분야 부처들의 성격이 다름에도 불구하고 부처 특성에 따른 차별성을 고려하지 못하고 획일적으로 정량지표와 결과지표 위주로 성과지표를 구성하고 활용하고 있는 측면은 바람직한 방향으로 개선될 필요
- 전반적으로 외교안보분야의 특성을 반영한 지표 설정이 이루어지기 위해서는 정량지표 활용보다 정성지표 활용의 비중을 높게 확대하여 외교안보분야의 질적인 측면이 더 잘 반영될 수 있도록 해야 함
○ 외교안보분야의 성과지표들은 대외비 등이 드러날 수 있는 결과지표들 보다는 산출지표를 주로 가장 많이 활용하고 있음
- 결과지표 외에 노력 정도를 반영할 수 있는 투입지표나 과정지표 등을 고루 활용하여 현재 외교안보분야 성과지표들이 가진 한계점들을 극복하고 적절한 성과평가가 이루어질 수 있도록 해야 함
5. 외교안보분야 성과지표에 대한 인식분석
□ 조사 개요
○ 공무원, 성과평가 전문가 및 외교안보분야 전문가, 시민단체 활동가 등의 성과지표에 대한 인식을 조사
- 구조화된 설문지를 사용하여 조사하였으며, 공무원용 설문지와 시민 단체 및 전문가용 설문지를 달리 구성
- 설문지의 질문 수가 많고 내용이 전문적이어서 다수 인원에 대한 설문이 아닌 제한적인 수의 공무원과 시민단체 활동가를 대상으로 설문을 수행
○ 응답자 특성
- 공무원은 전 부처의 성과평가 담당자들 외에 국방부, 외교부, 통일부, 국가보훈처의 외교안보 관련 부처들의 경우에는 성과평가 외에 사업 담당자들도 조사
· 성과관리부서 공무원은 102명, 외교안보부서 사업 담당 공무원은 22명으로 조사됨
· 직급별로는 6~7급이 67명으로 가장 많았으며, 5급 이상이 52명순으로 나타남
- 한편, 전문가 및 시민단체의 경우, 크게 외교안보 전문가와 성과관리 전문가, 시민단체 활동가로 구분
· 분야별로는 시민단체가 33명, 외교안보 전문가가 27명, 성과관리 전문가가 26명으로 구성
· 시민단체 역시 외교안보분야 시민단체와 일반 시민단체로 구분하여 진행
□ 설문조사 결과
○ 평가지표 개발 주체
- 공무원은 성과지표를 개발할 때 부서의 내부직원이 직접 개발하는 경우(69.4%)가 외부전문가(21.8%), 외부기관 위탁(2.4%)에 비해 크게 웃도는 결과를 보임
○ 정량지표와 정성지표에 대한 인식
- 공무원과 전문가와 시민단체 모두 정량지표가 정성지표보다 객관적이라고 인식
○ 투입·과정·산출·결과지표에 대한 인식
- 공무원은 ‘결과지표-산출지표-투입지표-과정지표’순으로 객관적이라 인식한 반면, 전문가와 시민단체는 ‘투입지표-산출지표-결과지표-과정지표’순으로 나타남
- 4가지 지표 유형의 구분과 관련하여 공무원(3.113점)보다는 전문가 및 시민단체(3.221점)가 보다 명확하게 구분된다고 응답하였지만 두 집단 모두 아주 명확하다고 보고 있지는 않음
○ 대외비 필요성에 대한 인식
- 외교안보 사업 담당 공무원들이 성과관리 부서 공무원들보다 통계적으로 유의미하지는 않았지만 대외비가 필요다고 보는 정도가 높은 것으로 조사됨
○ 분야별 성과관리 필요성과 차이에 대한 인식
- 분야별 성과관리 필요성에 대해 전문가 및 시민단체(4.070점)가 공무원(3.863점)보다 필요성을 높게 인식하고 있었음
- 공무원 집단 중 외교안보 사업 담당 공무원(4.227점)이 성과관리 공무원(3.784점)보다 통계적으로 유의미하게 분야별 필요성을 높게 인식하는 것으로 조사됨
- 정량지표를 활용하기 용의한 분야와 산출지표나 결과지표를 활용하기 용의한 분야로 공무원과 전문가 및 시민단체 모두 경제분야를 가장 많이 선택
- 대외비에 해당하는 지표가 많은 분야의 경우에는 외교안보분야를 가장 많이 선택
○ 기타 성과지표 유형 활용
- 통계지표를 가장 많이 활용하였으며, 그 다음으로 만족도 조사지표, 복합지표, 국제지수·사회공인지수 순으로 활용
- 공무원은 통계지표-국제지수·사회공인지수-복합지표-만족도 조사 지표 순으로 객관적이라고 인식한 반면, 전문가와 시민단체는 통계지표-만족도 조사지표-국제지표수·사회공인지수-복합지순으로 객관적이라고 인식
- 성과관리 전문가와 외교안보 전문가의 경우, 시민단체 활동가 보다 복합지표를 공정하고 객관적이라고 인식하고 있었으며, 이는 통계적으로 유의미한 차이를 보임
○ 목표 수준 설정에 대한 인식
- 달성 가능한 목표를 설정하는 경향은 외교안보 사업 담당 공무원들이 성과관리 부서보다 통계적으로 유의미하게 많이 나타나는 것으로 응답
- 시민단체 활동가보다는 전문가들이 정부부처들의 달성 가능한 목표설정 경향이 강하다고 통계적으로 유의미하게 응답
○ 정부 업무성과 평가 과정에서의 시민 참여 수준
- 현재 참여 수준에 대해서는 전문가와 시민단체(2.407점)보다 공무원 (2.815점)이 활발하다고 보고 있었으나 두 집단 모두 보통 수준로 응답
- 향후 시민 참여 확대와 관련하여서는 전문가 및 시민단체(3.744점)가 공무원(3.097점)보다 긍정적으로 인식
○ 평가지표에 관련한 문제점이나 개선사항 (개방형)
- 공무원: 지표개발에 대한 교육이 필요(7건), 성과지표 축소(5건), 지표설정에 있어 부처의견 반영(5건) 등으로 나타남
- 전문가 및 시민단체: 부처별 특성이 반영이 되지 않아 어려움(7건), 평가는 객관성·공정성·신뢰성을 지키도록 노력해야함(6건), 실질적인 가치가 성과지표에 반영되어야 함(5건) 등으로 나타남
□ 심층인터뷰 결과분석
○ 외교안보분야 성과의 특징1: 외부효과와 변수에 대한 민감성
- 외교안보분야는 외부환경에 영향을 많이 받을 수밖에 없어, 부처의 노력보다는 외부적 상황이 더 중요하게 작용
- 외교안보분야가 가진 특성상 대북문제나 외교문제라는 것이 외부효
과에 영향을 많이 받고 상대적인 요소를 갖고 있기에 부처의 단일의 노력만으로 성과를 달성하기 어려운 실정
- 이는 결국 외교안보분야의 성과지표에 긍정적 또는 부정적 영향 초래
○ 외교안보분야 성과의 특징2: 결과지표를 활용한 성과측정의 한계 내재
- 외교안보분야의 성과는 어느 단계의 성과를 효과(outcome)로 볼 것인지 정하기도 어렵고 성과평가에 주관이 많이 개입
- 외교안보분야는 경제 및 사회분야와 달리 성과라는 것이 매우 추상적·포괄적이고 성과 달성이라는 의미 역시 매우 다차원적인 성격을 내포
○ 외교안보분야 성과지표 특징1: 정량위주의 성과지표
- 외교안보분야의 성과지표 유형을 살펴보면 정성지표는 거의 없고 대다수가 정량지표로 이루어져 있으며, 투입지표 및 과정지표 위주로 구성
- 또한 외교안보 부처의 경우 투입 측면에서의 여러 단계 활동을 하나의 복합지수로 통합하여 사용하는 경우가 빈번
○ 외교안보분야 성과지표 특징2: 운영비 위주의 성과지표
- 외교안보분야의 경우 보안 관련 대외비의 필요성 때문에 결과지표를 구체화하지 못하는 경우가 발생하며, 이로 인해 성과를 측정하는데 있어서 운영비 위주의 성과지표를 다수 활용
○ 외교안보분야 성과지표 특징3: 가중치 설정의 어려움
- 외교안보분야 성과지표의 특징 중 하나는 상대성으로 인해 정성평가에 대한 가중치 문제가 발생하며, 성과평가 시 이전과 비교한 발전 정도와 그 수치에 대한 평가가 애매하고 어려운 상황
○ 외교안보분야의 성과 제고방안1: 과정지표 활용 필요
- 성과지표로 측정이 어려운 부분에 있어서는 결과지표보다는 다양한 활동에 대한 노력도와 투입·과정지표 등을 활용하는 것이 바람직
○ 외교안보분야의 성과 제고방안2: 질적 성과측정 필요
- 외교안보분야 성과지표들을 살며보면 결과지표 위주로 활용될 경우 부처 활동의 질적 수준은 계량화할 수 없어 성과지표에 반영하기 어려운 구조
□ 종합 및 시사점 제시
○ 공무원 인식조사 결과 시사점
- 두 부서 모두 성과평가계획서 수립시 조직 구성원을 대상으로 의견을 수렴하고, 내부직원이 직접 지표를 개발하며, 정성지표보다는 정량지표가 더 객관적이라고 인식
- 정량화하기 어려운 항목을 측정하거나 전반적인 성과의 질을 평가할 때 정성지표의 활용에 대한 필요성을 인식하고 있으나, 주관적 판단에 의존함으로 인해 객관성 확보가 어려움을 토로
- 산출지표나 결과지표의 활용이 가장 용이한 분야는 경제분야이며, 외교안보 사안의 경우 대외비 설정이 필요하고 대외비에 해당하는 지표가 많은 분야는 외교안보분야라고 인식
- 부처의 특성을 반영하여 분야별 평가지표 방법에 차이가 필요하다는 점에 대해서도 두 부처 공무원 모두 일치된 인식
- 공무원들은 성과지표 활용에 대해 객관적인 지표 마련이 어려우며, 부처별 특성이 반영되기 어렵고 지표개발에 도움을 줄 전문가도 필요한 것으로 인식
- 이는 향후 공공부문의 성과지표 개발과 활용이 각 부처의 특성을 반영한 방향으로 이루어져야 하며, 외부전문가들의 도움을 통해 성과 지표를 모니터링하고 개선할 필요성 시사
- 또한 공무원들은 지표 개발에도 어려움을 느끼고 있는 것으로 나타나 성과지표 설정 및 활용에 대한 교육훈련도 병행하여 전문지식을 쌓을 수 있도록 지원하는 것이 필요
- 한편 외교안보 부서는 업무 특성상 성과지표 개발 시 정성지표 개발에 어려움을 더 크게 느끼고, 투입·과정·산출·결과지표의 명확한 구분에도 어려움을 느끼고 있는 것으로 분석
- 평가지표 구성 등에 있어 평가 전문성이 부족하다 인식하고 있으며, 이로 인해 달성가능한 목표를 설정하려는 경향이 높고 분야별 평가지표 방법에 차이가 필요하다고 느끼는 것으로 인식
- 이러한 인식 차이는 각 부처의 성과지표가 기본적으로 동일한 가이
드라인 하에서 부처 특성에 따라 적합한 지표를 생성하여 활용할 수 있도록 평가방식이 변화될 필요성이 있음을 시사
○ 전문가 및 시민단체 인식조사 결과 시사점
- 정성지표 개발 시 주관적 판단에 의존하여 객관성 확보가 어렵다는 인식도 동일하게 나타났으며, 사업에 투입된 예산·인력 확인 시 투입지표 활용이 적절할 것으로 분석
- 또한 외교,·안보 관계에서 사안이 중대한 경우 평가결과 대외비가 필요하다는 인식과 성과지표 유형 중 통계지표가 객관적이라는 인식도 공무원과 전문가 및 시민단체가 일치하는 결과
- 전문가와 시민단체는 성과지표의 개발 시 국민을 비롯한 다양한 전 문가들의 의견을 객관적으로 수립하고 국민 삶의 개선을 파악할 수 있는 지표 개발에 비중을 더 두어야 한다고 인식
- 특히 전문가와 시민단체는 업무성과에 대한 평가과정에 적극적이고 활발한 시민 참여가 이루어져야 한다는 인식이 공무원에 비해 상대적으로 높게 조사
6. 외교안보분야 성과지표 개선방안
□ 외교안보분야 성과관리 개선방향의 도출
○ 외교안보분야의 성과관리와 성과지표는 어떻게 발전해야 할까라는 질문에 대한 답은 한국 성과관리의 전반적인 패러다임 변화, 평가이론 발전의 요청, 외교안보분야 성과의 특수성, 성과평가의 시스템이라는 4가지 차원을 조합하여 도출될 수 있음
○ 한국의 성과관리 단계에서는 성과평가의 전문성과 자율성, 수요자 중심의 시각이 보다 요청됨
○ 최근의 평가이론의 신경향은 통제와 책임성 위주의 평가보다 새로운 변화와 혁신을 위한 권한 부여 평가(empowerment evaluation)와 발전적 평가(developmental evaluation)가 요청
- 발전적 평가는 새로운 업무와 가치를 창출하는 방식으로 정부업무 성과평가를 하자는 것으로 현 정부의 열린 혁신, 사회혁신, 정부혁신의 개념과도 잘 부합
○ 외교안보분야 성과의 특수성은 대외비, 대외변수의 영향과 변동성
○ 성과지표는 독립적으로 존재하는 것이 아니라 전반적인 성과관리시스템 내에서 설계 구축되고 활용된다는 점에서 성과시스템에 대한 변화를 통해서 성과지표의 발전을 도모
- 평가환경의 기반이 되는 법이나 제도
- 평가의 추진 체계와 평가주체
- 평가의 대상과 방법
- 평가의 공개와 활용
□ 외교안보분야 성과관리의 발전방향
○ 정부업무의 여러 분야 중 분야의 특수성을 인정하고 별도로 관리가 필요하다고 인정되는 대표적인 분야는 외교안보분야임
- 현재 정부업무평가기본법에서는 중앙행정기관들의 평가와 관련하여 분야를 구분하거나 특정 영역에 대해 예외를 불인정
- 중장기적으로는 관련 정부업무평가기본법의 개정 등을 통하여 보다 분야에 적합한 체계로의 변화를 도모할 필요
○ 향후 장기적인 외교안보분야 성과관리 및 성과지표의 발전 방향
- 외교안보분야 성과관리주체의 역량 및 성과관리체계의 독자성 강화: 내외부 성과관리주체와 평가위원 역량
- 외교안보분야 성과계획의 명확성과 분야 전문성 강화
- 외교안보분야 성과관리의 자율성과 유연성 제고: 지표 유형의 해석과 활용, 평가기간과 시기 등
- 외교안보분야 성과결과의 활용과 공개의 특수성 인정
□ 외교안보분야 성과관리 개선방안의 도출·제시
○ 단기적 개선방안과 중장기적 개선방안으로 구분하여 도출·제시

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This research was carried out as part of a mid to long-term project to develop and improve field-specific performance indicators. The government evaluation system in Korea is generally uniform and there is not much diversity or autonomy between ministries and departments in performance management and evaluation. Therefore, ministries and departments are requiring more discretion in evaluating government work in their organizations.
This mid to long-term project aims to find the difference between performance indicators in various governmental fields and develop field-specific performance indicators. As the Korean government evaluation system cannot be changed in one day from a unified system into one in which each department has its own evaluation system, this research was conducted to develop an intermediary system of governmental evaluation between a centralized system and a decentralized one. In 2017, the economic field was selected for the first year of this project, and in 2018 the field of diplomacy and security was selected.
The purposes of this year’s study are the following. First, it aims to find the specific and unique features of performance indicators in the field of diplomacy and security. Second, it aims to suggest directions and measures for improving and developing performance indicators in this governmental field.
This year’s study selected ministries in the field of diplomacy and security, and attempted a detailed analysis through various criteria. The Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of National Defense in South Korea were selected and analyzed. Ministries which carried out similar governmental activities in the United States and Australia were also selected and analyzed for comparison.
The analysis of the foreign countries showed the following implications for the performance management of Korea 's diplomacy and security sector. The United States and Australia both acknowledge the necessity of confidentiality in the areas of diplomacy and security. As a result, both countries do not present specific and concrete performance goals and indicators in their governmental performance reports. Foreign countries have been using qualitative indicators and case studies in the field of diplomacy and security, and Korea should also consider expanding the use of such qualitative indicators. In addition, it can be said that it is necessary to define the time schedules and methods more flexibly in the diplomacy and security field, to reflect sudden changes in international relations.
The following four improvement directions for the field of diplomacy and security were derived from the research. First, it is necessary to strengthen the capacity of performance management through education, and enhance the diversity of evaluation systems. Second, it is important to establish a performance data system or performance knowledge system to enhance performance expertise in the field of diplomacy and security. Third, it is necessary to increase the utilization of input indicators and to increase the autonomy of performance management by diversifying performance methods and time schedules in the field of diplomacy and security. Fourth, it is necessary to acknowledge the need for confidentiality in the field of diplomacy and security.
The study proposes short-term improvement measures and mid to long-term improvement measures. The short-term improvement measures focus on items that can be improved within the current legal framework, whereas the mid to long-term improvement measures can be implemented through the revision of related laws.
This research was carried out with the purpose of identifying the specific characteristics of the performance indicators in the field of diplomacy and security, and derive measures to improve performance management in the field. The implications of this research are as follows. The first significance of this project, which started last year, is that it has triggered sectoral research in government evaluation. The second significance of this project is that the results of this study can contribute to the improvement of government performance and ultimately contribute to the interests of the people and nation.