분리과세토지 타당성평가 세부기준 수립 방안
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2020
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1-103(103쪽)
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□ 연구목적
○ 본 연구의 목적은 분리과세토지에 대한 타당성평가의 세부기준을 수립하는 것임.
- 재산세 토지분은 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상으로 구분하여 과세표준과 세율을 다르게 적용함.
ㆍ 2018년 부과액 기준으로 토지분 재산세 과세표준을 과세대상별로 보면, 분리과세토지 규모는 863조 9,991억원(48.4%), 별도합산토지 규모는 717조 3,337억원(40.1%), 종합 합산토지 규모는 205조 4,620억원(11.5%)임.
- 종합부동산세에서는 종합합산토지와 별도합산토지에 대해서는 과세를 하고 있지만, 분리 과세토지에 대해서는 과세를 하고 있지 않음.
○ 빠르게 늘어나고 있는 분리과세토지를 억제하기 위해 2019년 말 지방세법 개정을 통해 분리과세토지에 대한 타당성 평가제도를 도입함.
- 납세자는 토지에 대한 보유세 절감을 위해 종합합산토지 또는 별도합산토지에서 분리과세 토지로 전환하려는 유인이 있음.
ㆍ 종합합산토지 또는 별도합산토지에서 분리과세토지로 전환되는 경우 납세자의 세부담은 상당히 줄어듦.
ㆍ 공장용지 등 일반 분리과세토지의 세율(0.2%)은 종합합산토지 최고세율(3.0%)의 15분의 1 수준이며, 별도합산토지 최고세율(0.7%)의 3분의 1 수준에도 미치지 못함.
- 실제로 2005년 이후 분리과세토지의 증가 폭이 종합합산토지, 별도합산토지보다 더 큼.
ㆍ 2005년부터 2018년까지 분리과세토지의 과표증가율은 11.14%로 종합합산토지(6.36%)보다 4.78%P, 별도합산토지(9.92%)보다 1.22%P 더 높음.
- 분리과세토지에 대한 타당성 평가제도의 도입이유는 과세형평성 제고임.
ㆍ 지방세법과 시행령에서는 분리과세토지에 대한 타당성 평가의 대상, 평가기준 등을 규정하고 있음.
○ 「지방세법 시행령」에서 분리과세토지에 대한 타당성 평가의 평가대상, 평가기준, 평가절차 등에 대해 개략적으로 규정하고 있으며, 분리과세토지에 대한 타당성 평가의 세부 평가 기준, 평가 절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하도록 하고 있음.
○ 분리과세토지에 대해 타당성 평가가 수행되기 위해서는 지방세특례와 마찬가지로 행정안전부장관이 정한 세부기준이 필요함.
- 지방세특례에서는 사전평가제도로서 「지방세특례 예비타당성조사 운용기준」이 있으며, 사후평가제도로서 「지방세특례 심층평가 운용기준」이 있음.
□ 주요내용
○ 본 연구에서는 지방세특례의 예비타당성조사의 운용기준을 참조하되, 분리과세대상 토지의 성격과 특성을 고려하여 타당성 평가의 세부기준을 마련함.
- 지방세특례제한법에서는 토지에 대한 재산세 과세대상 구분전환도 특례의 일종으로 정의하고 있음.
ㆍ 지방세 특례란 세율의 경감, 세액감면, 세액공제, 과세표준 공제(중과세 배제, 재산세 과세대상 구분전환을 포함) 등을 말함(「지방세특례제한법」 제2조 제6호).
ㆍ 재산세 과세대상 구분은 토지에 대한 재산세 과세대상을 의미하며, 과세대상 구분전환은 토지에 대한 과세대상이 종합합산토지에서 분리과세토지 등으로 변경됨에 따라 납세자의 세부담이 달라지는 것을 말함.
- 지방세특례에서 토지에 대한 과세대상 구분전환도 포함하고 있으므로 분리과세토지에 대한 타당성 평가 시 현재 시행되고 있는 지방세특례에 대한 평가기준을 활용할 여지가 있음.
ㆍ 지방세특례에서는 사전평가제도로서 ‘예비타당성조사 운용기준’이 있으며, 사후평가제도로서 ‘심층평가 운용기준’이 있음.
- 본 연구의 범위인 분리과세대상 토지의 추가·확대에 대한 타당성 평가는 지방세특례 예비타당성조사와 유사함.
ㆍ 분리과세토지의 타당성 평가 대상은 “행정안전부장관이 분리과세대상 토지에서 제외하거나 그 범위를 축소하려는 토지”, “중앙행정기관의 장이 분리과세대상 토지에 추가하거나 그 범위를 확대할 것을 요청한 토지”임(「지방세법 시행령」 제105조의2 제1항).
ㆍ 본 연구의 범위인 “중앙행정기관의 장이 분리과세대상 토지에 추가하거나 그 범위를 확대할 것을 요청한 토지”는 신규로 도입하려는 지방세특례를 대상으로 평가하는 ‘지방세특례 예비타당성조사’와 유사함.
하지만 「지방세법」에 의한 분리과세대상 토지의 추가·확대에 대한 타당성 평가는 「지방세특례제한법」에 의한 지방세특례 예비타당성조사와는 세부담 경감 효과 등에서 차이가 있음.
ㆍ 첫째, 분리과세대상 토지의 추가·확대의 세부담 경감은 ‘과세표준 공제’로 이루어지지만, 지방세특례 예비타당성조사의 세부담 경감은 세율경감, 세액감면 및 세액공제로 이루어짐.
ㆍ 둘째, 분리과세토지 타당성 평가대상은 일반적으로 적용 기간에 있어 일몰이 없는 반면, 지방세특례 예비타당성 조사대상은 적용 기간에 있어 일몰이 있음.
ㆍ 셋째, 지방자치단체는 ‘토지에 대한 재산세 과세대상의 구분 전환’을 통한 지방세 감면을 할 수 없음(「지방세특례제한법」 제4조 제2항 제3호).
○본 연구의 주요 내용으로 첫째, 분리과세토지에 대한 타당성평가 세부기준의 전체 체계는 지방세특례 예비타당성조사 운용기준의 체계를 그대로 사용함.
- 지방세특례 예비타당성조사 운용기준은 6장으로 구성됨.
- 총칙(1장), 예비타당성조사 대상(2장), 예비타당성조사 대상선정 및 절차(3장), 예비타당성조사 수행체계(4장), 예비타당성조사 분석방법(5장), 예비타당성조사 결과의 활용 등(6장)
○둘째, 분리과세토지에 대한 타당성평가 세부기준의 각 장에서 분리과세토지의 특성을 고려하여 타당성 평가의 대상, 절차, 수행체계, 분석방법 등을 마련함.
- 분리과세토지에 대한 타당성 평가의 분석방법 도출은 지방세특례 예비타당성조사의 분석방법을 추가 또는 삭제하거나, 수정하는 방식으로 이루어짐.
- 분리과세토지에 대한 타당성 평가의 분석방법에서 지방세특례 예비타당성조사의 분석방법의 추가 또는 삭제가 왜 필요한지, 분석방법이 추가되는 경우 어떤 의미인지를 설명함.
□ 정책제언
○분리과세대상 토지에 대한 타당성 평가에서는 ‘공익성’을 중요한 기준으로 설정 할 필요가 있음.
- 지방세특례 예비타당성조사의 ‘정책성 분석’ 항목으로 공익성이 있으며, 정책성 분석의 수행과정에서 공익적 가치 등에 대한 고려가 필요하거나 그 가치에 기여하는 바가 큰 제도에 대해서는 특수성 평가 항목에 반영하도록 하고 있음(「지방세특례 예비타당성조사 운용기준」 제23조 제3항).
- 분리과세토지에 대한 타당성 평가에서는 공익성이 지방세특례 예비타당성조사보다 더욱 중요함.
- 첫째, 지방세법에서는 분리과세대상 토지를 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 국가의 보호·지원이 필요한 토지로 규정하고 있으며(「지방세법」제106조 제1항 제3호), 지방세법에서 규정한 분리과세대상 토지 이용의 목적을 ‘공익성’으로 포괄할 수 있음.
- 둘째, 지방세법에서 ‘업무 또는 경제활동에 활용되는 토지’는 별도합산토지로 규정하고 있으므로 ‘업무 또는 경제활동에 활용되는 토지’를 제외한 토지 이용의 용도는 ‘공익용’이어야 함.
- 셋째, 한시적으로 적용되는 「지방세특례제한법」의 지방세 특례와는 달리 「지방세법」과 「지방세법 시행령」에서 규정하고 있는 분리과세대상 토지는 지속해서 조세 혜택을 받으므로 분리과세토지 타당성 평가는 지방세 특례보다도 엄격하게 실시되어야 하며, 엄격한 기준은 공익성이어야 함.
○공익성은 사업의 공익성, 토지이용의 공익성, 토지소유자의 공익성, 사업수혜자의 취약성으로 구분됨.
- 사업의 공익성 분석에서는 종교, 교육, 사회복지, 의료 등의 공익사업에 해당하는지, 민간부문에서 담당하기 곤란한 사업을 의무적으로 수행하는지, 사업이 법률에 근거하고 있는지를 분석함.
- 토지이용의 공익성 분석에서는 분리과세 적용을 받는 토지가 공익적 재화와 용역을 제공하는 사업에 직접 활용되는지를 분석함.
- 토지소유자의 공익성 분석에서는 토지소유자가 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공기업 등에 해당하는지를 분석함.
- 사업 수혜자의 취약성 분석에서는 분리과세 적용이 되는 사업의 수혜자가 사회적 취약 계층에 해당하는지를 분석함.
○경제주체의 행위를 유도하기 위해 분리과세를 적용하는 것이 아니므로 분리과세 대상 토지에 대한 타당성 평가에서는 경제성 분석의 중요성이 지방세특례보다 낮음.
- 적극적 ·유인적 정책과세 성격인 지방세특례는 특정한 효과를 기대하는 지방세 지출이므로 예비타당성조사와 심층평가에서는 지출의 경제적 효과(일자리 창출, 생산, 투자 등)가 중요한 판단지표임.
- 분리과세대상 토지는 경제주체의 행위를 적극적으로 유도하기보다는 공익적 가치가 있거나 공익적 가치에 필요한 토지에 대한 소극적인 조세 지원 성격임.
○지방세특례와의 차이점을 고려하여 분리과세토지에 대한 별도의 타당성평가 세부 기준을 마련하였지만, 토지에 대한 재산세 과세대상 구분 전환을 지방세특례의 일종으로 규정하고 있으므로 특례에 포함하여 평가하는 것도 가능함.
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