공항 소재지 지방자치단체 재정수요에 따른 재원조달방안 - 인천광역시를 중심으로 -
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2020
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1-123(123쪽)
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□ 연구목적
○ 국제공항은 국력의 상징이며, 한 나라의 정치적, 경제적, 기술적 수준을 나타내는 하나의 지표로 평가되고 있음.
- WEF(세계경제포럼)에서는 매년 103개 국가경쟁력 관련 지표를 국가별로 발표하고 있는데. 이 중 공항 관련 지표는 기본환경 인프라 분야의 ‘항공 서비스’, ‘공항 연결 정도’로 우리나라는 2019년 103개국 중 각각 16위와 19위를 차지함.
- 공항 관련 지표가 국가의 경쟁력을 측정하는데 하나의 지표로 활용될 만큼 글로벌 사회에서 공항의 중요성 및 역할은 매우 크다 할 수 있음.
○ 우리나라 인천국제공항의 경우 2019년 세계 허브 공항 순위 11위로 국제여객수송량 세계 5위, 화물수송량 세계 3위로 상위권에 해당함.
- 또한, 2019년 우리나라 전체 공항 여객수의 57.0%(7,086만명), 화물의 88.0%(376만톤)를 수용하였으며, 이는 점차 증가하고 있는 추세에 있음.
○ 이에 따라 공항이 소재하고 있는 지방자치단체에는 다양한 재정수요가 발생하고 있으며, 여객 및 화물 운송에 대한 수요가 증가하고 있는 상황에서 공항 소재 지방자치단체의 재정부담은 증가할 것으로 예상됨.
○ 이에 본 연구에서는 인천광역시를 중심으로 공항 소재 지방자치단체에서 발생하는 재정수요의 규모를 파악하고, 이에 대응하기 위한 재원조달 방안을 모색하고자 함.
□ 주요 내용
○ 현재 우리나라에는 총 15개의 공항이 있으며, 국제공항으로는 인천, 김포, 제주 등 8개 공항, 국내공항으로는 광주, 여수 등 7개 공항이 운영되고 있음.
- 그중 인천국제공항은 우리나라 공항 전체 여객 수용능력의 39.4%, 화물처리 능력의 57.3%를 차지하고 있는 국내에서 가장 큰 규모의 국제공항이며, 실질적으로 24시간 운영하는 유일한 공항임.
○ 인천국제공항은 2019년 우리나라 전체 공항 여객수의 57.0% (7,086만명), 운항편수의 55.5% (40만편), 공급좌석 수의 57.8% (8,491만석), 화물의 88.0% (376만톤)를 수용하였으며, 이는 점차 증가하고 있는 추세임.
- 여객수는 2009년 이후로 연평균 9.61% 증가하였으며, 항공 운항편수는 연평균 7.41%, 공급석은 연평균 7.75% 증가하였음.
○ 이에 따라 인천국제공항의 소재지와 인근 지방자치단체에서는 공항으로 인한 다양한 재정수요가 발생하고 있음.
- 본 연구에서는 인천국제공항 관련 예산을 재정수요가 발생하는 사업으로 ① 소음대책지역 주민 지원, ② 공항 관련 도로교통 개선, ③ 공항 인근 지역 주민 지원 및 환경개선으로 분류하여 살펴보았음.
○ 공항 소음방지를 위해서는 「공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률(약칭 : 공항소음방지법)」 제2조에 의거, 공항 소음피해가 있는 지역을 “소음대책지역”으로 지정하고, 공항 소음 대책사업 및 주민지원사업 등을 추진하고 있음.
- 소음대책사업으로는 주택방음공사, 주택냉방시설 설치, 냉방시설 전기료 지원, 공영방송수신료 지원 등이 있음.
- 주민지원사업은 소음대책지역 및 인근지역에 대해 주민복지증진 및 소득증대를 위해 시행하는 사업으로서 공동이용시설(도서관, 체육공원 등)설치, 교육문화사업 등을 말함.
○ 공항소음대책사업 및 주민지원사업 등에 필요한 재원은 정부의 국고지원금, 소음부담금, 사용료 등 공항 수익의 일부로 충당함.
- 인천국제공항은 소음부담금을 부과하지 않고, 자체적 소음지원사업 예산을 편성하고 있으나, 부족한 부분에 대해서는 인천광역시에서 별도로 예산을 편성하여 운영하고 있음.
- 공항소음대책사업비로 2020년도 기준 인천광역시 본청 12억원, 중구 31억원, 옹진군 32억원(군 부담 5.3억원)의 예산이 편성됨.
○ 또한, 인천광역시를 통과하여 인천국제공항으로 이동하는 차량으로 인하여 도로의 파손, 교통혼잡 등을 해결하기 위한 다양한 재정수요가 발생하고 있음.
- 한편으로는 국가경쟁력을 평가하는 중요한 지표의 하나인 공항의 연계성, 공항의 효율성을 제고하기 위해 인천국제공항 연계도로의 지속적 확충 및 유지·보수가 필요할 것임.
○ 인천광역시에서는 2020년도 기준 1,141억원의 예산을 편성하여 도로교통시설 건설 및 개선을 위한 다양한 사업을 추진하고 있음.
- 주요 사업으로 총사업비 6,500억원 규모의 제3연륙교(영종~청라 연결도로) 건설사업이 있음.
· 제3연륙교 건설사업으로 서울에서 인천국제공항의 교통접근성을 개선하고, 영종대교 및 교통 혼잡구간의 감소시키며, 사고가 있거나 비상시 제3연륙교를 이용함으로서 효율적인 교통접근성을 기대할 수 있음.
○ 인천광역시 중구에서는 2020년도에 도로교통 관련 사업에 210억원의 예산을 편성하였으며, 이 중 중구가 96억원(45.9%)을 부담하고 있음.
- 대중교통시설 개선사업으로 공영버스 운영지원 및 버스승강장 설치 및 정비 등의 사업을 시행하고 있음.
○ 인천광역시는 공항 인근 지역주민의 이동권 보장과 경제적 부담을 경감하기 위하여 지역 복리 차원에서 인천국제공항고속도로(북인천 영업소)와 인천대교(인천대교 영업소)를 이용하는 지역주민에게 통행료를 지원하고 있음.
- 공항 인근 지역 주민은 인천국제공항고속도로는 통행료 전액, 인천대교는 통행료의 68%를 감면받음.
○ 2020년도 기준으로 인천광역시에서 총 221억원의 예산이 편성되었으며, 이는 전년도대비 18.9% 증가한 규모임.
- 인천광역시에서 사업비를 포함하여 193억원, 중구에서 27억원, 옹진군에서 6억원을 부담하였음.
○ 한편, 인천광역시는 공항에서 발생하는 소음, 미세먼지 등 외부불경제로 인해 침체되어 있는 공항 인근 지역에 다양한 환경개선 사업을 전개하여 경제활성화 및 주민 삶의 질 향상을 도모하고 있음.
- 인천광역시 본청의 공항 인근 지역 환경개선사업 관련 예산을 보면, 2018년도에 152억 원, 2019년도에 169억원, 2020년도에 233억원으로 매년 증가하고 있음.
· 주요 예산 항목으로 영종 공원 및 도시기반시설 관리, 박석공원 시설정비, 씨사이드파크 관리 등이 있음.
- 인천광역시 중구에서는 2020년도에 주민지원 및 환경개선 사업을 위해 79억원의 예산을 편성하였으며, 이 중 90%인 72억원을 중구에서 부담하고, 6억원을 인천광역시가 부담함.
· 주요 사업으로는 공원녹지 유지관리 사업, 공원녹지 환경개선 사업, 영종·용유 가로수 유지관리 사업이 있음.
○ 이상을 정리하면, 인천국제공항으로 인해 발생하는 재정지출 총 규모는 2019년도에 1,081억원, 2020년도 1,711억원임(<표 1>).
○ 한편, 인천국제공항으로 인한 인천광역시 지방세수 규모는 2019년도 기준으로 1,089억원임.
- 연도별 지방세수의 격차가 매우 크게 나타나는데, 이는 일회성으로 납부하게 되는 취득세의 세수가 전체 세수 중 차지하는 비중이 크기 때문임.
- 따라서, 인천국제공항을 통해 비교적 안정적으로 확보할 수 있는 세수는 지방소득세, 주민세, 재산세인데, 이를 통해 공항 관련 재정수요를 감당하기에는 부족한 실정임.
○ 이에 본 연구에서는 재원조달 방안으로 출국납부금의 지방재원화 가능성에 대해 검토해보았음.
- 출국납부금은 공항과 항만을 통해 국외로 출국하는 모든 내외국인에게 부과하는 부담금으로, 항공은 1인당 1만원, 선박은 1천원을 부과·징수하고 있음.
○ 일반적인 행정서비스의 재원은 조세로 충당하는 것이 바람직하고, 특정 사업을 위한 경비는 그 특정한 사업과 이해관계를 가지는 자가 부담하는 것이 바람직하다는 것이 보편적인 견해임.
- 그러나, 관광진흥개발기금의 출국납부금의 경우 그 부담자와 사용 용도, 즉 출국납부금부담자와 출국납부금 징수 목적 사이에는 밀접한 상관관계가 있다고 할 수 없음.
- 다시 말해, 관광 인프라 확충 및 관광사업체 육성을 통한 관광이라는 행정서비스의 제공은 부담금이 아니라 조세로 충당하는 것이 바람직하다고 할 수 있음.
- 2003년 및 2006년 부담금 운용평가에서도 출국납부금은 수익자부담 원칙에 부합하지 않으므로 타당하지 않다는 의견을 제시함.
- 2011년, 2014년, 2017년 평가에서는 출국납부금 부과가 부담금의 부과 원칙에 부합하지 않는다는 의견을 제시하고, 해외 사례도 찾기 어려우므로 개별소비세로 부과하는 것이 적절하다는 의견을 제시함.
○ 외국의 출국납부금 성격의 부담금 사례를 보면, 우리나라만 준조세인 부담금인 출국납부금으로 부과하고 있고 일본, 프랑스, 영국 등 조사 대상 국가는 모두 조세인 출국세로 부과하고 있음.
○ 따라서, 외국의 사례와 기금부담금운용평가단의 권고에 따르면, 우리나라의 출국 납부금은 국세인 개별소비세로 전환하는 것이 타당할 것으로 보임.
○ 그러나 선행연구에서 지방자치단체의 열악한 재정여건 개선을 위한 국세의 지방세 이양 차원에서 경마장, 골프장, 카지노 등의 특정 시설 입장 관련 개별소비세를 지방세로 전환할 것을 연구 결과로 제시한 바 있음.
- 지방세의 세목은 ‘(가칭)특정 장소에 대한 레저세’로 제안하였음.
- 그 논거로는 특정 시설은 해당 지역에 입지되어 있기 때문에 지방세의 원칙 중 지역정착성과 응익성에 부합하며, 특정 시설은 그 시설을 유치하기 위한 해당 지방자치단체의 특별한 노력의 결과이기 때문에 국세보다는 지방세가 적합하다는 점을 들고 있음.
- 이와 같은 논리에 비추어 볼 때, 공항도 특정 지역에 위치하기 때문에 지방세의 원칙 중지역정착성과 응익성에 부합하며, 해당 지방자치단체의 특별한 노력의 결과이기 때문에 지방세로서의 적격성을 갖추고 있다고 할 수 있음.
○ 따라서 현재의 출국납부금을 개별소비세로 전환하는 것이 아니라, 지방세화하여 공항 관련 지방자치단체의 재정수요에 대응할 필요가 있음.
- 출국납부금의 지방세화 방안은 유태현의 연구에서 제시한 ‘(가칭)특정 장소에 대한 레저세’가 적절할 것으로 판단됨.
- 현재 레저세가 일종의 죄악세(sin tax)로 사행성 세원에만 부과되고 있는데, 특정 장소에 대한 레저세의 도입으로 인하여 레저세를 레저산업을 기반으로 하는 세목의 명칭에 부합하는 세목으로 발전하는 계기가 될 것으로 판단됨.
- 특정 장소에 대한 레저세의 도입으로 인한 세수효과는 출국납부금의 규모인 2018년 기준 3,800억원 수준이 될 것으로 판단되어지며, 코로나19로 인한 여객수 감소를 고려하여도 2,000억원은 초과할 것으로 예측됨.
- 현행 레저세는 광역자치단체의 세목이므로 특정 장소에 대한 레저세의 도입으로 광역자치단체의 세수는 증가할 것이고, 기초자치단체에는 광역과 기초자치단체 간의 재정조정제도인 조정교부금제도를 통하여 일정 부분 재원이 배분될 것임.
□ 정책제언
1) 특정 장소에 대한 레저세 도입
○ 출국납부금은 외국의 사례 및 기금부담금운용평가단의 평가 결과에 따르면 조세로 전환하는 것이 타당함.
- 물론, 외국에서는 우리나라의 출국납부금 성격의 부담금을 출국세로 부과·징수하고 있으며, 부담금 평가에서는 국세인 개별소비세로 전환을 권고하고 있음.
- 그러나 공항은 한 번 입지하면 타 지방자치단체로 이전하기 어려운 점이 존재하고, 공항이라는 시설을 이용하는 이용객에게 항공이라는 공공서비스를 제공하고 있기 때문에 지방세의 원칙 중, 지역정착성과 응익성에 부합하고, 공항을 유치하기 위한 해당 지방자치단체의 특별한 노력의 결과이기 때문에 국세보다는 지방세가 적합한 면이 분명히 존재함.
○ 선행연구에 의하면, 현재 개별소비세가 부과되는 골프장, 경마장, 카지노 등과 같은 특정 장소에 대한 개별소비세의 지방세화를 통하여 열악한 지방자치단체의 재정여건을 개선할 필요가 있음.
- 또한, 현행 레저세가 갖는 한계, 즉 현재는 사행산업에만 부과하고 있어 레저세의 과세대상 확대에 한계를 극복하기 위해서도 국세인 특정 장소에 대한 개별소비세를 특정 장소에 대한 레저세로 이양함으로써 향후 점진적으로 과세대상을 확대해 나갈 필요성이 존재함.
○ 따라서 현재의 출국납부금을 공항이 위치한 지방자치단체의 공항 관련 재정수요에 대응하는 재원으로 활용할 수 있도록 ‘(가칭)특정 장소에 대한 레저세’로 전환·도입할 것을 제안함.
○ 특정 장소에 대한 레저세의 도입으로 인한 지방세수는 현재의 출국납부금의 규모인 약 3,000억원 이상이 될 것으로 예측됨.
- 인천광역시의 공항 관련 재정수요가 2020년도 기준 약 1,700억원임을 감안할 때 출국납부금의 레저세로의 전환으로 인하여 발생하는 지방세수는 적지 않은 규모이므로, 공항 관련 재정수요에 대응하기에 충분할 것으로 판단됨.
2) 컨테이너에 대한 특정시설분 지역자원시설세 과세대상 확대
○ 현재의 컨테이너에 대한 지역자원시설세(이하, 컨테이너세)를 선박 및 항공 화물에 대한 특정자원분 지역자원시설세(이하, 톤세)로 확대할 것을 제안함.
- 현행 컨테이너세는 컨테이너 부두가 보유한 지방자치단체만 부과·징수할 수 있어 선박 화물의 종류 및 선박화물과 항공화물 간의 조세형평에 어긋나는 점이 존재하고 지방세 원칙에도 보편성의 원칙 등에서 부합하지 않는 면이 존재함.
- 따라서 컨테이너세의 과세대상을 항만 및 공항을 이용하는 화물에 대한 지방세로 확대하여 상대적으로 조세형평 및 지방세 원칙에 부합하는 톤세를 도입할 것을 제안함.
○ 톤세의 과세주체 및 과세대상 세율은 다음과 같이 설정함.
- 납세지는 항만 및 공항 소재지의 지방자치단체로 현재 지역자원시설세는 광역자치단체의 세목이므로 항만 및 공항 소재지의 광역자치단체가 됨.
- 과세대상은 부두 및 공항을 이용하는 화물임.
- 납세의무자는 부두 및 공항을 이용하여 화물을 입항·출항시키는 자로 지방자치단체가 제공하는 도로라는 공공재를 이용하여 혜택을 받는 자가 됨.
- 세율은 선박화물 및 항공화물 모두 톤당 일정 금액(외국의 톤세를 감안할 경우 400원 내외)으로 설정함.
○ 톤세의 세수효과는 연간 6,000억원을 초과할 것으로 추정됨.
- 톤세수 규모는 항만의 물동량 및 공항의 화물처리 실적을 기준으로 추정할 경우 2018년도 기준 약 6,500억원, 2019년도 기준 6,600억원에 달할 것임.
- 이는 2018년도 기준 지역자원시설세 총세수 163억원의 40배 이상이 되며, 부산광역시에서 2006년도에 징수한 컨테이너세 923억원의 7배에 달하는 규모임.
○ 지역자원시설세 특정시설분 톤세의 도입으로 항만 및 공항 소재지 지방자치단체의 자주재원 확충에 기여할 것임.
- 톤세로 인한 자주재원 증가는 해당 지자체의 물류 관련 교통인프라 확충 및 기능개선에 기여할 것이며, 이는 궁극적으로 국가경쟁력에 제고에 기여할 것임.
- 또한, 톤세의 도입이 갖는 의미로 지방자치단체의 자주재원 및 과세자주권 확보를 위한 지방세의 한 유형을 보여주는 좋은 예가 된다는 점도 간과할 수 없을 것임.
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