지방환경세 도입방안의 모색
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2021
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1-178(178쪽)
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□ 연구배경 및 목적
○ 본 연구는 지방환경세 관련 이론적 검토, 우리나라의 현황과 주요국 사례 검토를 통해 지방환경세 도입의 필요성을 살펴보고 도입방안을 제시함
- 최근 그린뉴딜 및 탄소중립 선언 등 다양한 환경수요의 대응에 있어 지방자치단체의 중요성이 강조되고 있음
- 지방자치단체가 환경수요에 적극적·선제적으로 대응하기 위해서는 추가적인 재원이 필요함에 따라 지방환경세 도입방안을 고찰할 필요가 있음
□ 주요내용
○ 지방환경세 도입에 대한 논의 및 선행연구를 살펴본 결과 다음과 같은 시사점을 도출함
- 환경세는 외부불경제를 교정하고, 환경수요를 충족하는 재원을 조달하기 위한 효율적인 수단이지만, 정부는 국민의 신뢰를 확보하기 위해 향후 환경세 도입 시 확보된 재원으로 환경오염물질을 효율적으로 저감할 수 있는 체계를 수립할 필요가 있음
- 현재 중앙집권적 환경관리체계에서 발생하는 환경기초시설의 부실공사와 가동률 저조 등의 문제는 분권화된 환경정책 틀 안에서 지방자치단체 간의 정책경쟁과 혁신을 통해 효율성이 향상될 수 있다고 판단됨
- 환경세를 도입하여 외부불경제를 가져오는 환경오염물질을 일관되고 통일된 틀 안에서 관리하고 과세하는 것이 효율적이며, 수평적 조세 형평성도 강화할 수 있음
- 환경문제의 지역성, 중앙·지방간 협력적 환경개선 체계 구축, 증가하는 지역 환경관련 수요에 대응하기 위한 재원 틀의 조성 등을 위해 지방환경세 도입이 필요함
○ 우리나라 환경관련 제세부담금 현황을 살펴본 결과 다음의 문제점을 발견함
- 조세의 경우 과세대상이 매우 제한적이며, 외부비용에 비해 낮은 세율로 인해 교정과세적 성격이 약함
- 부담금의 경우 환경부 소관 부담금 대부분의 징수업무를 지방자치단체가 수행하며 거둬들인 재원 또한 국고보조사업 등을 통해 다시 지방으로 귀속되는 구조로 이루어져 효율성이 떨어지고, 보조금 사업의 경우 중앙이 정책의지를 가지고 결정하기 때문에 사업의 집행율이 낮아지는 등 정책순응이 낮아지고 있음
○ 해외 주요국의 환경관련 제세부담금에 대한 현황 및 시사점은 다음과 같음
- OECD 주요 선진국들은 온실가스와 환경오염물질 저감을 위해 탄소세를 비롯한 환경관련 조세 및 재정정책 수단을 도입하고 있으며, 전반적 세제개편 차원에서 환경보호 목표와 고용 촉진, 성장잠재력 확충 등 일반 경제정책의 목표와 조화를 함께 고려하고 있음
- 환경관련 과세는 운송, 에너지, 탄소, 대기, 생물 다양성 보존, 폐기물, 자원, 농업, 유해물질 등 다양한 분야·대상에 대해 이루어지고 있음
- 중앙정부가 환경문제에 대한 전반적 계획 수립 및 방향을 설정하고, 지방정부가 이를 보완하는 역할을 담당하고 있지만 환경문제의 특성에 따라 지방정부가 주도적 역할을 수행하기도 함
- 이에 따라 지역정착성이 강한 오염원에 대해서는 지방정부가 과세권을 행사하고 있으며, 일률적 과세보다는 지역 특성에 맞게 유연한 세제운영이 가능하도록 허용하고 있음
- 우리나라도 지방환경세를 도입하여 외부불경제의 교정과 함께 세수확보를 통한 지방자치단체의 과세자주권을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있음
○ 이러한 결과를 종합하여 살펴본 우리나라의 지방환경세 도입 필요성은 다음과 같음
- 지역의 환경오염물질 저감 및 지역성을 반영한 효율적인 환경행정 수행
- 지역 간 정책경쟁을 통한 혁신적 정책 발굴
- 지방자치단체의 환경관련 지출 수요 증가에 대응하기 위한 재원 마련
- 환경 관련 지방세의 체계화 및 효율성 강화
- 중앙과 지방 간 협력적 환경정책 추진체계 구축
- 그린뉴딜 정책의 성공적 추진을 위한 재정자율성 확보
- 재정분권 강화
○ 지방환경세 도입 필요성을 바탕으로 도입방향을 설정함
- 환경 관련 제세부담금을 조세중심으로 전환
· 지역의 환경적 특성을 감안하여 선택적 과세가 가능하며, 지방세 중 환경과세적 성격을 지니고 있는 특정자원분 지역자원시설세를 확대 개편하는 방식으로 도입함
- 지방환경세에 포함될 과세대상 및 세율의 선택
· 지역정착성이 있는 세원을 과세대상으로 삼는 것이 바람직함
· 또한 환경과세적 성격의 지방세 정비 차원에서 주행분 자동차세를 지방환경세로 통합하는 것이 필요하되, 현재 진행 중인 국세 탄소세 논의에 맞춰 추진하는 것이 바람직할 것임
· 현행 지역자원시설세의 세율 수준이 외부효과의 크기를 적절히 반영하지 못한다는 지적이 있으므로 교정효과가 시간이 지남에 따라 약화되지 않도록 세율의 물가연동제와 같은 장치가 필요함
- 지방환경세의 성격
· 환경오염의 발생경로가 다양하며 오염원별로 생산·운송·저장·배출 등 어떠한 단계에서 지방환 경세를 부과하는지에 따라 저감효과가 상이하게 나타날 수 있음
· 이에 따라 지방환경세는 과세대상이 되는 오염원별로 소비과세, 소득과세, 재산과세 등 다양한 성격이 혼재되어 나타날 수 있음
- 지방환경세의 운용
· 지방환경세 도입의 주요 논거가 지방의 환경정책 기능 강화 및 그에 따른 재원확보에 있으므로 목적세로서 운용하는 것이 합리적일 것임
· 다만, 환경문제는 상시적·항시적 문제로 이에 대응하기 위한 자치단체의 세출 역시 지속적으로 필요하므로 목적세에 따른 특별회계 운영에 있어서 존속기한을 명시하지 않고 운영하는 방안을 고려할 필요가 있음
· 또한 과세주체는 세원의 분포나 환경문제 발생 시 대응능력 등을 고려할 때 광역자치단체로 설정하는 것이 합리적임
○ 보다 구체적인 도입방안은 다음과 같음
- 지역자원시설세 과세대상 확대 및 지방환경세로의 전환
· 지방세의 환경과세적 성격을 강화하기 위해서는 단기적으로는 지역자원시설세의 틀 안에서 과세대상을 확대하고 세율을 현실화하는 방안을 고려할 수 있음
· 장기적으로는 지방세의 환경관련성을 명확히 하고 지역주민의 환경에 대한 의식을 고취시키기 위해 지방환경세를 신설하면서 지역자원시설세 과세대상 중 환경관련성이 큰 과세대상을 지방환경세 체계로 재편할 필요가 있음
- 지방환경세와 환경관련 부담금의 통합
· 환경관련 부담금 중 지방자치단체가 주요한 집행의 주체가 되는 부담금은 행정의 일원화와 효율화를 위해 지방환경세로 통합할 필요가 있음
· 우선 전환대상으로 고려할 수 있는 부담금으로는 대기배출부과금 및 통합배출부과금, 수질개선부담금, 수질배출부과금 및 통합배출부담금, 생태계보전협력금, 환경개선부담금, 폐기물처분부담금, 지하수이용부담금, 원인자부담금(수도법), 원인자부담금(하수도법)이 있음
- 지방환경세 탄소분 도입
· 국세 탄소세의 도입논의와 주행분 자동차세의 개편 필요성 등을 반영하여 단기적으로 유가보조금을 포함한 자동차세 주행분을 지방환경세 탄소분으로 재편하고, 대신 기존 유가보조금 부분은 중앙정부 재원으로 지급하는 방안을 고려할 수 있음
· 장기적으로는 탄소중립 목표를 달성하기 위한 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할을 고려하여 국세 탄소세와 지방환경세 탄소분 간의 관계를 설정할 필요가 있음
○ 지방환경세 도입에 따른 세수변화는 다음과 같음
- 발의된 법안을 중심으로 지역자원시설세 과세대상 확대와 세율 현실화를 할 경우 지방세 세수는 8,869억 원 증가할 것으로 예상됨
- 우선 전환대상을 중심으로 환경관련 부담금을 지방환경세로 통합할 경우 지방세 세수는 23,715억 원 증가할 것으로 예상됨
- 단기적으로 유가보조금을 포함한 자동차세 주행분을 지방환경세 탄소분으로 재편하는 경우 지방세는 27,529억 원 증가할 것으로 예상됨
- 장기적으로 산업별 탄소배출량에 대해 지방환경세 탄소분을 부과할 경우 세율에 따라 7,256억 원(세율: 1,200원/톤), 21,767억 원(세율: 3,600원/톤), 36,279억 원(세율: 6,000원/톤)의 세수가 증가할 것으로 예상됨
□ 정책 제언
○ 본 연구에서 제시한 지역자원시설세 과세대상 확대는 정책환경 변화에 따라 유연하게 추진될 수 있을 것임
- 세율인상 및 과세대상 확대에 대한 우선순위는 다음과 같음
· 화력발전 세율인상 = 화력발전 석탄분 세율인상 > 사용후핵연료 > 시멘트 생산시설 > 해저자원 > 양수발전 > 조력발전 > 원자력 발전분 세율인상 > 사용전 핵연료 > 폐기물 매립시설 >천연가스 > 석유정제저장시설
· 위 순위는 관련 전문가를 대상으로 한 AHP 설문조사 결과와 도입 시급성에 대한 자치단체 등의 견해를 종합적으로 반영하여 도출되었음
- 그러나 향후 지역주민의 인식 변화 및 이들 시설을 둘러싼 환경 변화 등에 따라 과세대상을 적절히 믹스하여 추진할 필요가 있음
○ 세율인상의 논거 확보를 위해 각 과세대상별 외부비용에 대한 엄밀한 검토가 선행되어야 할 것임
- 외부비용 추계는 매우 어려운 작업이며, 적지 않은 시간과 노력이 투입되어야 함
- 본 연구에서는 과세대상 확대를 단기 과제로 제시하였으나, 외부비용을 적절히 고려하여 세율이 결정되는 것이 제도적 합리성이나 납세자 수용성 측면에서 바람직할 것임
- 따라서 단순히 과세대상 확대만을 추진할 것이 아니라, 관련 외부비용에 대한 검토가 충분히 이루어져야 할 것임
○ 조세부담이 급증하지 않도록 예방장치를 마련할 필요가 있음
- 에너지 취약계층이 입는 충격은 보조금 등 보상방식을 통해 해결하는 것이 낮은 세율 적용보다는 적절함(Heine, et al, 2012)
- 따라서 보조금 방식과 순차적 세율 인상 및 과세대상 확대 등을 추진하는 것이 바람직할 것임
- 또한 세부담이 급증하는 일부 계층에 대해서는 소득세 감면 등 별도의 세부담 경감조치 마련이 요구됨
○ 지자체로 귀속되는 부담금 중 지방환경세 전환 대상이 되는 부담금 재원의 일부가 일반회계로 전입되어 사용되므로, 보완조치가 필요함
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