지방소비세 재설계 방안 모색 - 지방자치단체간 재정형평화를 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 2020년에 완료된 1단계 재정분권 정책에 따라 지방소비세율은 종전 부가가치세액의 11%에서 21%로 10%p 상향조정되었으며, 이와 연계하여 균형발전특별회계 포괄보조사업을 중심으로 약 3.6조 원 내외 규모의 중앙정부 기능이 지방자치단체로 이양되었음.
- 2021년 현재 광역자치단체 세목인 지방소비세는 소비지수분, 취득세 감소 보전분, 그리고 전환사업보전분 등으로 구성됨.
- 지방소비세는 도입 이후 2014년과 2019년, 2020년 등 세 번의 세율 인상을 경험하였는데, 세율 인상 시점마다 권역별로 서로 다른 증가율 양상을 보이는 것으로 나타남.
- 또한, 지방소비세 소비지수분 배분방식에 권역별 가중치를 적용하는 등 지역 간 형평성이 강조되는 세목임에도 불구하고, 취득세 감소 보전분으로 인해 지방자치단체 간의 형평성은 소폭 악화하는 경향을 보이는 것으로 나타남.
· 타일지수 공간구조 요인 분해 기법을 활용하여 권역 간 형평화 수준을 살펴본 결과, 지방소비세의 수도권, 비수도권 광역시, 그리고 비수도권 도 등 권역 간 형평성은 악화하는 경향을 보이는 것으로 판단됨.
○ 따라서, 본 연구는 지방소비세의 지역 간 형평성을 강화할 수 있도록 세원 일원화, 시도 간 배분 지표 설정, 권역 조정 및 권역별 가중치 적용 방안, 그리고 광역-기초 간 안분 비율 등을 모색하는 것에 목적을 두고 있음.
- 본 연구에서는 지방소비세 개선사항들의 타당성에 대한 논의보다 다양한 지방소비세 세원의 일원화, 소비지 과세원칙의 구현이 가능한 대체 배분 지표 적용, 시도별 소비수준에 따른 권역 구분 및 가중치 조정 여부, 그리고 기초자치단체 지방소비세 할당 비율 등 지방소비세 제도의 변화가 자치단체 유형별로 지방재정 형평성에 미치는 영향을 중심으로 분석하고자 함.
□ 지방소비세 도입 및 연혁
○ 2005년부터 지방자치단체로 이양되기 시작한 사회복지사업으로 인해 주민들의 사회복지분야 지출 수요가 급증하는 등 지방재정 환경이 격변하면서 지방자치단체의 과세자주권 확대를 위한 신세원 발굴의 필요성이 높아졌고, 지방재원 확충을 위한 방안으로 지방소득세 및 지방소비세 도입에 대한 논의가 시작됨.
-지방자치단체의 재원 부담 해소 방안 중 지방자치단체의 재정력 확충과 함께 신장성이 양호하고, 세원이 풍부하며, 행정비용이 최소로 발생하고, 전국적으로 균등하게 분포된 부가가치세가 국세에서 지방세로 이양하기에 적합한 대안으로 떠오름.
○ 2010년 지방자치단체의 재정자립도 제고와 지역경제 활성화 및 지방세수의 연계 강화를
위해 국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 지방소비세가 도입되었음.
- 지방소비세는 지역의 소비와 연계할 목적으로 지역내총생산(GRDP) 구성항목 중 지역의 소비지출을 보여주는 민간최종소비지출을 소비지수로 설정하고, 수도권 집중을 완화할 목적으로 전국을 수도권, 비수도권 광역시 및 비수도권 도로 구분하여 각 권역에 100%, 200%, 300% 등의 권역별 가중치를 적용한 비중에 따라 각 시도에 안분함.
○ 이후 박근혜 정부에서 2013년 시행된 주택 유상거래 취득세율 영구인하에 따라 발생하는 시도의 취득세 감소를 보전하기 위해 2014년 지방소비세 세율을 5%에서 11%(+6%p)로 인상함.
- 주택 유상거래 취득세율 인하는 취득세뿐만 아니라 취득세분 지방교육세의 감소를 유발하고, 부가가치세액의 6%에 해당하는 취득세 감소 보전분의 이양은 보통교부세, 지방교육재정교부금 등의 감소를 유발하게 됨.
- 이에 따라 정부는 지방소비세 취득세 감소 보전분으로 시도별 취득세 감소 보전, 취득세분 지방교육세 감소 보전 등 지방세수 감소 보전 이외에도 보통교부세, 지방교육재정교부금과 같은 지방재정조정제도 감소분을 보전하도록 조치하였음.
· 지방소비세 취득세 감소 보전분은 주택 유상거래 취득세율 인하에 따른 전국의 취득세 감소분에서 시·도별 취득세가 차지하는 비율에 따라 배분됨.
- 이러한 조치들로 인해 지방소비세 취득세 감소 보전분의 도입은 지방소비세 제도가 복잡해지고, 중앙정부에서 지방자치단체로 이체하는 규모(부가가치세 11%)와 지방소비세 규모가 달라져, 조세부담률이 국민의 실제 조세부담 수준보다 낮게 측정되어 조세통계의 왜곡을 초래하게 되었음.
○ 문재인 정부에서는 국세-지방세 비중을 장기적으로 6:4까지 개선하는 방안을 제시하였고, 이러한 로드맵에 따라 시행된 1단계 재정분권 정책(2019년, 2020년)으로 지방소비세율을 21%(+10%p)로 확대하고, 이와 연계하여 중앙정부 사무의 일부를 지방자치단체로 이양함.
- 2018년 부가가치세액의 11%였던 지방소비세율을 2019년 부가가치세액의 15%(+4%p) 2020년에는 21%(+6%p)로 2년 동안 10%p 상향 조정함.
- 지방소비세율 인상과 연계하여 균형발전특별회계 포괄보조사업을 중심으로 98개 국고 보조사업이 지방자치단체 사업으로 전환함(이하 전환사업).
· 전환사업에 대한 보전분은 지역상생발전기금의 기존의 ‘재정자원계정’과 ‘융자지원계정’에 ‘전환사업보전계정’을 추가 신설하여 지역상생발전기금 조합에서 해당 지방자치단체에 직접 배분할 수 있도록 설계함.
○ 현행 지방세법에서 규정되어 전환사업보전분이 종료되는 2023년부터는 기초자치단체로 편입되었던 지방소비세는 전부 광역자치단체로 귀속됨(<그림 2> 참조).
□ 지방소비세 현황
○ 지방소비세 세수는 2010년 2조 6,789억 원에서 2019년 11조 3,455억 원까지 지난 10년간 연평균 17.4% 증가함.
- 2010년부터 2019년까지 지방소비세를 제외한 지방세 징수액은 연평균 6.2% 증가하였고, 동일한 기간의 지방소비세는 연평균 17.4% 증가하여 나머지 지방세에 비해 2.8배 높은 신장성을 보임.
- 2010년 도입 이후 1차 세율인상이 있었던 2013년까지 지방소비세는 연평균 5.5%의 증가율을 보였으며, 2014년 취득세 감소 보전분 도입 이후 2018년까지 평균 6.3% 증가한 것으로 분석됨.
- 문재인 정부는 재정분권 로드맵에 따라 지방소비세율을 2019년 4%, 2020년 6% 인상하였고, 2019년에는 전년 대비 52.0%가 증가한 것으로 나타남.
○ 지방소비세의 도입과 연이은 세율 인상으로 지방세에서 차지하는 소비과세 비중이 확대되었고, 이는 지방세 구조가 자산과세 중심에서 소득ㆍ소비과세 강화로 전환되는 계기를 마련한 것으로 판단됨.
- 지방소비세의 도입 이전인 2009년에 자산과세의 비중은 54.1%(거래과세: 30.5%, 보유 과세: 23.6%)이었으나 2019년에는 48.9%로 5.2%p 축소된 반면, 소비과세 비중은 16.0%에서 21.5%로 5.5%p 확대되었음.
○ 2019년도 지방소비세는2) 소비지수분은 7조 8,472억 원과 취득세 감소 보전분 3조 4,983억 원으로 구성됨.
- 권역별 및 세원별로는 지방소비세 소비지수분은 수도권에 30.4%, 비수도권 광역시에 23.4%, 비수도권 도에 46.2%로 안분되었으며, 취득세 보전분은 수도권에 58.1%, 비수도권 광역시에 19.9%, 비수도권 도에 22.1%가 안분되어 소비지수분보다 취득세 보전분이 수도권에 집중되고 있는 것으로 나타남.
- 2010년부터 2019년까지 수도권 지방소비세는 연평균 19.6% 증가하였고, 비수도권 광역시는 17.0%, 비수도권 도는 15.7% 각각 증가한 것으로 나타나, 권역별 가중치를 적용하는 소비지수분이 지방소비세의 절반 이상을 차지하지만, 수도권 지방소비세의 신장성이 높게 나타남.
· 2014년에 도입된 취득세 감소 보전분은 수도권에서 연평균 10.8% 증가하였고, 비수도권 광역시에서 1.8%, 비수도권 도에서 2.7% 증가하여 수도권은 비수도권에 비해 4~6배가량 높은 신장성을 보임.
□ 지방소비세 제도의 문제점
○ (배분지표) 2010년 도입된 지방소비세는 지역경제 활성화 노력이 지방재정으로 환원될 수 있도록 시도별 민간최종소비지출 비중에 따라 배분하도록 규정하고 있으나, 민간최종 소비지출은 지역 거주자의 소비행위만 집계되고, 비거주자의 소비행위는 반영되지 않기 때문에 소비과세 성격을 가지는 지방소비세의 배분지표로 적합하지 않은 것으로 평가됨.
○ (권역 구분) 지방소비세 안분에 적용되는 권역의 구분이 수도권 집중 완화라는 측면이 강조되면서, 지방자치단체의 경제력이나 소비수준 등을 적절하게 반영하지 못하는 경향이 발견되어 자치단체 간 갈등의 원인으로 작용하고 있음.
- 지방소비세 도입 당시 지방세의 수도권 집중 현상 완화를 위해 민간최종소비지출 비중에 수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300% 등 권역별 가중치를 적용하여 지방소비세를 배분함.
- 그러나, 권역별 가중치 100%를 적용받는 수도권 지역으로 구분되는 인천의 민간최종소비지출 비중은 부산이나 경남보다 낮았고, 300%를 적용받는 비수도권 도 지역으로 구분되는 경남, 경북, 충남 등은 대전이나 울산 등의 광역시보다 높은 비중을 보임.
○ (권역별 가중치) 지방소비세의 지역별 배분에 있어 권역별 가중치 적용은 권역 간 지방세 격차를 완화하는 것으로 나타났으나, 조세 본연의 모습과 괴리를 발생시킨 주요 요인으로 지적받고 있음.
- ①지방세와 ②지방소비세 소비지수분을 제외한 지방세(=지방세-지방소비세 소비지수분)의 지니계수와 타일지수 등을 측정한 결과, 재정조정계수가 모두 양(+)의 값을 가져 지방소비세 소비지수분이 자치단체 간 지방세 형평성을 개선시키는 것으로 분석됨.
- 하지만, 권역별 가중치 적용으로 인해 지방소비세가 조세 본연의 모습과 괴리가 발생하고, 지방소비세의 배분이 보통교부세의 배분과 유사한 효과를 나타내며(최병호, 2010), 지방소비세의 확대 시 비수도권 지역 간의 큰 편차를 보이는 것으로 보고하고(주만수, 2013) 있음.
○ (취득세 감소 보전분) 지방소비세 취득세 감소 보전분은 지방소비세의 도입 목적인 지방자치단체의 지역경제 활성화와 지방세수의 연계 강화 등과 부합하지 않음.
- 지방소비세 취득세 감소 보전분은 지역경제 활성화와 전혀 관계없는 중앙정부 조세정책 결과에 따라 감소하는 지방세수 결손 보전 용도임.
- 이와 함께 보통교부세와 같은 지방재정조정제도나 중앙정부에서 지방교육재정으로 이전 되는 재원의 결손까지 보전하는 수단으로 활용됨에 따라 중앙정부의 지방소비세 이체액과 지방소비세 부과액이 일치하지 않아 우리나라 조세통계를 왜곡함.
○ (재원조달 책임성 불균형) 1단계 재정분권 정책의 일환으로 자치단체에 배분된 전환사업 보전분 교부가 일몰되면, 특히, 기초자치단체는 전환사업 수행 재원의 전부를 이전재원에 의존해야 되고,3) 이는 기초자치단체의 상위정부에 대한 재정적 종속성이 더욱 강화될 뿐만 아니라 연성예산제약 현상이 초래될 가능성이 커지게 됨.
- 1단계 재정분권으로 기초자치단체에 이양된 전환사업은 지역 밀착사업으로 한시적 보전 조치가 종료된 이후에도 자치단체 스스로 사업 규모를 축소하거나 폐지하는 것이 불가능하기 때문에 전환사업 수행 재원은 모두 이전재원으로 충당할 수밖에 없음.
- 하지만, 세입-세출 간 격차를 이전재원에 의존할 경우 지역주민들이 편익과 부담 사이 괴리를 인식하지 못하는 재정환상(fiscal illusion)이 발생하게 되고, 이는 연성예산제약을 초래하여 지방자치단체들의 재정 책임성(local accountability)을 약화시키게 됨.
□ 지방소비세 제도의 재설계 방안
○ (소비지과세 원칙 구현 가능한 배분 지표) 자산과세 중심의 과세체계에 발생할 수 있는 지방공공재 공급의 비효율을 해소할 수 있는 방안으로 소비지과세 원칙을 구현할 수 있는 배분지표의 도입이 필요함.
- 지방공공재 공급량은 편익의 수혜자인 지역주민들에 의해 결정되는데 이에 대한 반대급 부로 지방공공재 공급비용을 부담하는 것이 편익원칙임에도 불구하고 현대사회의 직주분리(職住分離) 등으로 인해 편익지역과 거주지역이 분리되어 자산과세 비중이 높은 국가에서는 이러한 편익의 지역성과 수익자 부담이라는 기본원칙이 지켜지지 않아 비효율이 발생하고 있음.
- 이러한 지방공공재 공급의 비효율을 해소할 수 있는 방안으로 거주지와 무관하게 지방 공공재의 편익을 소비하는 사람에게 과세하는 방안, 즉 소비지 과세원칙의 구현으로 해소할 수 있음.
- 따라서, 지방소비세의 배분지표를 지방소비세의 도입목적 중의 하나인 지역경제 활성화와 지방재정 간의 연계성을 강화하고, 지방공공재 공급의 효율성을 제고하기 위해 소비지 과세원칙을 구현할 수 있도록 변경할 필요가 있음.
- 소비지 과세원칙의 구현이 가능한 소비지표로는 토착산업매출액(이상훈, 2013)이 가장 적합한 것으로 판단됨.
· 이외에도 김홍환(2019)에서 제시한 개인신용카드와 현금영수증 사용액이 있으나, 현재 현금 영수증 사용액 통계는 생산되지 않고 있으며, 개인신용카드 사용액만으로는 수도권 비중이 과도하게 높게 나타나는 문제점이 존재함.
○ (권역 구분 및 가중치 조정) 권역 구분체계는 지리적 요소가 아닌 지역별 소비수준을 기준으로 변경할 필요가 있으며, 권역별 가중치는 권역별 소비수준 격차를 완화하는 수준에서 설정할 필요가 있음.
- 현행 수도권으로 구분되는 인천에 비수도권 광역시에 해당하는 가중치 200%를 적용할 경우 지방소비세의 형평성이 개선되는 것으로 분석되어 지리적 측면이 아닌 소비수준을 기준으로 권역구분 방식을 변경할 필요가 있음.
- 지방소비세를 조세 본연의 모습으로 회복시키기 위해 권역별 가중치를 폐지해야 하지만, 권역별 가중치 적용은 재정력이 열악한 지역의 재정확충 방안으로 마련된 정치적 선택이었고, 그동안 형성된 지역의 기득권으로 인해 일부 지역의 수용성이 낮을 것으로 판단됨.
- 이에 따라 현행 권역 구분과 임의적인 가중치가 아닌 지역의 소비수준에 따라 권역을 구분하고, 각 권역별 소비수준의 격차가 완화될 수 있도록 권역별 가중치를 설정하는 방안이 적절할 것으로 판단됨.
○ (세원 일원화) 지방소비세의 소비과세 성격 강화와 조세통계 왜곡 해소 그리고 권역 간 지방소비세 격차 완화를 위해 지방소비세 취득세 감소 보전분을 소비지수분으로 통합할 필요가 있음.
- 지방소비세 취득세 감소 보전분은 지역 소비와 관련 없는 시도별 취득세 감소 비중으로 배분하고 있어, 지역 경제 활성화와 지방재정의 연계성을 강화하고자 하는 지방소비세의 도입 목적과 부합하지 않음.
- 그리고, 각 시도의 취득세수 감소를 보전한다는 명목으로 이양된 지방소비세의 절반 수준이 다른 이전재원의 감소분 보전용도로 할당되어 조세통계 왜곡의 원인이 되고 있음.
- 또한, 2020년 취득세 중과세 규정 개정으로 인해 대부분의 수도권 지역이 취득세 중과세 대상 지역으로 전환되었고, 이러한 조세정책은 2014년 이후 지속적으로 확대되고 있는 취득세 감소 보전분의 권역별 격차를 더욱 확대할 것으로 예상됨.
○ (자치단체 간 공동세 도입) 기초자치단체의 책임성 및 자율성 강화와 더불어 이전재원의 역할이 축소될 수 있도록 기초자치단체에도 자체재원으로써의 지방소비세를 할당할 필요가 있으며, 안분비율은 기초자치단체에 이양된 사업 수행에 충분한 수준으로 설정할 필요가 있음.
- 지방소득세를 확대하여 기초자치단체의 재정확충 용도로 활용하고자 하였던 2단계 재정 분권은 기술적인 문제로 인해 지방소비세 확대로 전환되었고, 중장기적으로 기초자치단체에 이양된 전환사업 수행 재원을 자체재원이 아닌 이전재원으로 조달하게 되어 세출 책임성과 자율성 강화에 한계를 보일 가능성이 존재함.
- 따라서 기초자치단체의 재정책임성과 지출자율성을 강화할 수 있도록, 현행 광역자치단체에 할당되는 지방소비세를 광역 및 기초자치단체에 모두 할당하는 공동세 제도를 도입할 필요가 있을 것으로 판단됨.
□ 시나리오 구성
○ 지방소비세 재설계 방안에서 따라 구성된 시나리오는 다음과 같음.
- (배분지표) ① 민간최종소비지출, ② 토착산업매출
- (권역 구분) ① 현행 권역, ② 3개 권역, ③ 5개 권역
· 3개 권역과 5개 권역으로 구분하는 경우 권역별 가중치는 소비수준 기준으로 새롭게 설정함.
- (기초자치단체 안분 비율) ①10%, ②특광역시 6%/도 13% ③특광역시 29%/도 46% 및 지방소비세분 조정교부금 제도 폐지
· 기초자치단체 안분비율은 현재 기초자치단체 지방소비세가 전체 지방소비세에서 차지하는 수준(①10%), 특광역시와 도 기초자치단체에 귀속된 지방소비세 격차 반영(②특광역시 6%/도 13%), 여기에 추가하여 지방소비세분 조정교부금 규모를 합산 반영(③특광역시 29%/도46%(지방소비세분 조정교부금 제도 폐지))하고자 하였음.
- (세원 구분) ① 현행 지방소비세 세원 구분 유지, ② 지방소비세 세원 통합
· 여기서 ① 현행 지방소비세 세원구분을 유지하는 경우는 전환사업보전분이 일몰되어 기초자치단체에 편입되는 지방소비세는 없는 것으로 가정함.
· ② 지방소비세 세원 통합의 경우, 지방자치단체에서 교육청으로 이전하는 지방교육재정교부금 감소보전분에 해당하는 부가가치세액의 1.2%를 인하하여, 지방소비세율은 19.8%로 인하하고, 시도의 교육비특별회계 전출 비율을 현행에서 0.5%p 인상함.
- (기초자치단체 배분방식) ① 인구 50%와 역 재정자주도 50%의 조합, ② 역 재정자립도 이들 항목별 시나리오들은 모두 72가지 시나리오(세원 구분 2가지, 배분지표 2가지, 권역구분 3가지), 안분비율 3가지, 배분방식 2가지)로 조합이 가능함.
○ 지방소비세 제도 재설계 방안에 대한 재정효과 분석에서 시나리오 조합들은 (①배분지표, ②권역 구분, ③기초자치단체 안분비율, ④세원 구분, ⑤기초자치단체 배분방식) 등의 순으로 기술하고자 함.
- 예를 들어, 지방소비세의 세원은 통합하고, 시도별 배분지표는 토착산업매출액으로 설정하고, 권역은 5개 권역으로 조정하고, 기초자치단체 지방소비세는 지방소비세분 조정교 부금은 유지하면서 특광역시 6%/도 13% 차등비율로 안분하고, 배분방식은 역 재정자 주도와 인구의 조합으로 하는 경우는 (①토착산업매출액, ②5개 권역, ③특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합, ⑤역 재정자주도 및 인구)와 같이 표기하고자 함.
□ 재정효과 분석
○ 앞에서 제시된 72개의 지방소비세 재설계 시나리오 조합 중 본청 지방소비세 형평성이 개선되는 공통 시나리오는 ④세원 통합이며, 기초자치단체 지방소비세 형평성이 개선되는 공통적인 시나리오 조합은 (④세원 통합, ⑤역 재정자립도)로 나타남.
모든 자치단체 유형에서 지방세와 세입 형평성도 이들 시나리오 조합 대부분에서 개선되는 것으로 나타남.
· 본청 지방세는 (①민간최종소비지출, ③10%(유지) 또는 특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원통합) 시나리오 조합에서, 시와 군의 지방세는 (③특광역시 6%/도 13%(유지) 또는 특광역시 29%/도 46%(폐지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합 대부분에서, 그리고 자치구 지방세는 모든 (④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합에서 형평성이 개선됨.
· 본청 세입은 ④세원 통합 시나리오 조합에서, 기초자치단체 세입의 형평성이 (④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합에서 모두 개선되는 것으로 나타남.
- 또한, 자치단체 유형별로 권역 구분의 형태는 일치하지 않지만, 현행 권역구분 체계보다 소비수준에 따른 권역 구분 체계에서 지방소비세의 형평성이 개선되는 것으로 나타남.
· 본청과 시, 군에서는 5개 권역 구분에서, 자치구는 3개 권역 구분에서 지방소비세의 형평성이 현행 권역 구분 체계보다 개선되는 것으로 분석됨.
○ 지방소비세 형평성이 개선되는 시나리오 조합을 대상으로 자치단체 유형별로 지방세입의 변화를 분석한 결과, 본청과 기초자치단체에서 기초자치단체 안분비율에 따라 서로 반대되는 결과가 나타남.
- 본청의 경우 (③10%(유지) 또는 특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합) 시나리오 조합에서 지방세입이 증가한 반면, 기초자치단체에서는 (③특광역시 29%/도 46%(폐지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합에서만 증가하는 것으로 분석됨.
- 다시 말해, 본청에서는 조정교부금을 유지하고 세원을 통합하는 경우 지방세입에 증가하였으며, 기초자치단체에서는 조정교부금을 폐지하고 지방소비세 안분비율을 확대하는 경우 지방세입이 확대되는 것으로 나타남.
- 이렇게 본청과 기초자치단체 세입 항목의 증감이 기초자치단체 안분비율에 따라 반대로 나타나는 것은 지방소비세의 재원이 고정된 것, 즉 부가가치세액의 일정비율을 이양받아 공식에 따라 본청과 기초자치단체 안분하는 것이 가장 큰 원인이며, 그동안 지방소비세가 광역자치단체에만 배분되고 있었다는 것이 또 하나의 원인임.
○ 자치단체 유형별 재정자립도의 변화는 지방세입 변화 양상과 유사하게 분석되었음.
- 본청 재정자립도는 (③10%(유지) 또는 특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합) 시나리오 조합에서 확대되지만, (③특광역시 29%/도 46%(폐지), ④세원 통합) 시나리오 조합에서 축소하는 것으로 나타남.
- 반면, 모든 기초자치단체 재정자립도는 (③특광역시 29%/도 46%(폐지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도)의 시나리오 조합에서만 확대되는 것으로 나타남.
· 조정교부금을 유지하는 경우, 시의 재정자립도는 (①민간최종소비지출, ②현행 권역, ③특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합과 (①토착산업매출액, ②현행 권역 또는 3개 권역, ③특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합에서만 증가하며
· 군의 재정자립도도 조정교부금을 유지하는 경우, (①민간최종소비지출, ③특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합과 (①토착산업매출액, ②현행 권역, ③특광역시 6%/도 13%(유지), ④세원 통합, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합에서만 증가하는 것으로 나타남.
· 자치구 재정자립도는 (④세원 통합과, ⑤역 재정자립도) 시나리오 조합 모두에서 증가함.
□ 정책 제언
○ 지방소비세는 중앙정부 재원의 일정 비율을 이양받아 공식에 따라 자치단체에 배분되어 지방세가 아닌 이전재원의 성격을 가진다는 논란에도 불구하고, 재정분권 정책에 따라 지방소비세 세율이 인상되어 그 규모가 확대되었음.
- 지방소비세가 지방세에서 차지하는 비중이 2010년 도입 당시 5.3% 수준이었으나, 지난 10여 년간 세 번의 세율 인상을 통해 연평균 20%가량 증가하여 2021년 16.8%로 3배 이상 확대되었음.
○ 또한, 재정분권 정책이 시도세인 지방소비세 중심으로 추진되어 그 혜택이 전체 지방자치단체가 아닌 광역자치단체 몫으로 돌아가, 기초자치단체의 재정력 확충 방안이 마련될 필요가 있음.
○ 이러한 정책적 요구에 따라 지방소비세 재설계 방안을 마련하고, 지방소비세의 형평성 변화, 이에 따른 지방자치단체 유형별 지방세입 변화 및 재정자립도 변화 등 다양한 측면에서 재정효과를 분석하고, 그 결과에 따라 다음의 정책 방향을 제시하고자 함.
○ 첫째, 여러 가지 세원으로 구분된 현행 지방소비세 세원 체계를 소비지수분으로 통합할 필요가 있음.
- 재정효과 분석 결과, 지방소비세 세원을 통합할 경우 본청 및 기초자치단체에 배분된 지방소비세 형평성이 개선되는 것으로 나타남.
- 현행의 지방소비세 세원은 크게 소비지수분과 취득세 감소 보전분으로 구분되는데, 취득세 감소 보전분은 취득세 감소 비중에 따라 시도에 배분되므로 지역소비와 지방재정의 연계 강화라는 지방소비세 도입 목적에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 이의 일부는 다시 각종 지방재정조정제도의 감소를 보전하도록 하고 있어 우리나라 조세통계의 왜곡을 유발하는 원인을 제공하고 있기도 함.
- 이에 따라, 지방소비세 형평성 개선을 위해서만이 아니라 이러한 불합리를 개선하기 위해서라도 지방소비세의 세원 일원화가 필요한 것으로 판단됨.
○ 둘째, 기초자치단체 안분비율은 특광역시와 도에 차등적으로 설정할 필요가 있음.
- 1단계 재정분권 정책으로 기초자치단체로 이양된 전환사업 규모는 2021년 당초예산을 기준으로 할 때, 시는 2,873억 원, 군은 4,280억 원, 자치구는 387억 원임.
· 광역시에 속해 있는 5개 군에 이양된 사업은 모두 99억 원 규모로 군에 이양된 전환사업 4,280억 원 중 약 2.3%에 해당함.
- 현재 기초자치단체에 귀속되는 지방소비세는 이러한 전환사업 수행을 위한 재원으로 할당되었는데, 이는 2022년까지 한시적으로 운용되는 제도임.
- 이에 따라, 기초자치단체의 전환사업 수행에 필요한 재원을 항구적으로 확보하기 위해서는 자체재원인 지방소비세로 할당할 필요가 있으며, 이 경우, 특광역시와 도에 차등적으로 기초자치단체 안분비율을 설정하는 것이 합리적일 것임.
- 다만, 시군에서는 조정교부금을 유지하는 경우 지방세입이 감소하고, 조정교부금을 폐지하는 경우 지방세입이 증가하지만, 자치구에서는 모든 경우에서 세입이 증가하므로, 지방소비세 재설계 방안에서 제시한 특광역시의 기초자치단체 안분비율은 축소하고, 도는 소폭 확대하여 차등적으로 설정할 필요가 있을 것으로 보임.
○ 셋째, 기초자치단체 배분방식은 자치단체별 재정력을 고려하여 재정자립도 역지수로 설정할 필요가 있음.
- 1단계 재정분권에서 기초자치단체에 이양된 지방소비세는 기초자치단체로 전환된 중앙 정부 기능을 수행할 보전 재원이며, 지방자치단체 자치사무로 전환된 사업 대부분이 지역주민의 수요에 따라 발생하는 지역밀착형 사업으로 자치단체장 임의대로 그 규모를 축소하거나 폐지할 수 없음.
- 이러한 지속적인 사업 수요에 대응할 수 있도록 기초자치단체에 자체재원인 지방소비세를 할당할 필요가 있으며, 이때, 기초자치단체 배분방식으로 역 재정자립도를 적용하는 것이 모든 자치단체 유형에 귀속되는 지방세입의 형평성이 개선된다는 재정효과 분석결과로 나타나고 있음.
○ 넷째, 현행의 권역별 구분체계를 소비수준을 반영하는 권역 구분 체계로 조정하고, 권역별 가중치도 소비수준 격차를 완화할 수 있도록 조정할 필요가 있음.
- 현재 지방소비세 안분에 적용되는 권역의 구분이 수도권 집중 완화라는 측면이 강조되면서, 지방자치단체의 소비수준 등을 적절하게 반영하지 못하고 있어 자치단체 간 갈등의 원인으로 작용하고 있음.
- 지방소비세 재설계에 대한 재정효과 분석에서 본청과 시 그리고 군에서 소비수준을 반영한 5개 권역 구분체계와 자치구에서는 3개 권역 구분체계에서 형평성이 개선되는 것으로 나타났음.
- 이에 따라, 시도 지방소비세 배분 시 적용되는 권역 구분에서 지리적인 측면이 강조되고 임의적으로 가중치를 적용하는 현행 권역 구분체계보다 시도별 소비수준을 반영하고 이의 격차를 완화시키는 가중치 적용으로 조정할 필요성이 존재함.