지방세 개혁과제 Ⅰ : 소득ㆍ소비세제분야
□ 연구목적
○본 연구는 2022년 대선 등 정치적 환경변화와 코로나19 등으로 인한 사회·경제적 변화에 보다 적극적 대응을 위하여 필요한 지방소득소비세제 분야에서의 개혁과제를 제시
○연구목적 달성을 위하여 기존 연구의 종합적이자 비판적 검토 형식으로 주요 분야별 핵심 이슈들을 정리한 후, 이를 바탕으로 개편방향 및 추진과제 등을 제시
- 지방소득·소비세 뿐 아니라 담배소비세에서 최근 거론되는 디지털세 등 다양한 분야에서의 주요 쟁점을 종합 정리
- 현행 세제의 합리화, 국세의 지방세 이양을 통한 지방재정 확충, 신세원 발굴 등을 기본 방향으로 설정 후 각 세목별 정책대안 제시
□ 지역주민 후생 증대를 위한 지방환경세 도입
○필요성
- 지역의 외부불경제 교정
- 지역특성을 반영한 효율적인 환경행정 수행 및 혁신적 정책 발굴
· 자치단체가 수행하는 분권화된 환경행정·정책은 지역성의 반영을 통해 효율성을 향상시킬 수 있으므로 집권적인 환경행정·정책을 수행하는 것보다 사회후생 증대 가능
- 지방자치단체의 환경관련 지출 수요 증가에 대응하기 위한 재원 마련
· 우리나라는 다른 OECD 국가들에 비하여 환경 부문에서 지방정부의 역할이 상대적으로 낮은 수준
· 향후 재정분권이 계속 추진되고 자치단체 역할이 증대됨에 따라 자치단체의 환경 관련 지출은 지속적으로 증가할 것으로 예상
- 환경관련 지방세의 체계화 및 효율성 강화
· 환경과세적 성격이 강한 지역자원시설세의 과세대상은 매우 제한적이며 세율체계의 합리성 또한 낮은 편
· 환경부 소관 부담금 중 지방자치단체가 징수하고 직접 또는 환경개선특별회계를 통해 자치단체로 배분되는 부담금 다수 존재
- 중앙과 지방 간 협력적 환경정책 추진체계 구축
- 그린 뉴딜 정책의 성공적 추진을 위한 재정자율성 확보
- 재정분권 강화
○개편방향 및 추진과제
- 첫째, 기존 지방세 중 환경관련성이 있거나 외부불경제를 유발하는 과세대상을 지방환경세로 재편하고 동시에 과세대상 확대
- 둘째, 환경관련 부담금 중 부과 대상인 오염원이 지역정착성을 가지는 동시에 지방자치 단체가 징수·집행의 주체가 되는 부담금은 행정의 일원화와 효율화를 위해 지방환경세로 재편
- 셋째, 중앙정부의 탄소중립 실현을 위한 탄소세 도입 목적에 맞게 유가보조금을 포함한 자동차세 주행분을 지방환경세 탄소분으로 재편하는 대신 기존 유가보조금 부분은 중앙 정부 재원으로 지급
- 다양한 과세대상을 포함하되 지역별 특성을 반영하여 자치단체가 부과여부를 결정할 수 있도록 지역자원시설세와 유사하게 선택적 과세로 운영
□ 지방재정 자율성 제고를 위한 지방소득세 개편
○필요성
- 중앙재정에 의존적인 지방재정 구조로부터의 탈피 필요
· 중앙의존적 지방재정 구조는 지방정부 책임성 약화로 귀결
- 지금까지 지방세 확충 및 의존재원 축소를 통한 재정분권 강화가 추진되어 왔으나, 주로 이전재원 성격의 지방소비세 인상에 국한되었다는 한계 존재
- 실효적인 재정분권화 추진을 위해서는 지방소득세 중심의 지방세 확대방안 논의가 필요
· 지방자치단체가 지역경제 활성화를 위해 지방소득세를 더 적극적으로 운영하도록 유인하여 재정분권과 지역경제 발전에 기여할 수 있는 기제 마련이라는 시각에서 지방소득세 확대 필요성 대두
○개편방향 및 추진과제
- 재정분권 및 지방세 확충 방향으로서 지방소득세 확대를 추진할 필요
- 지방소득세에 대한 탄력세율 제도 활용을 촉진하기 위하여 보통교부세 산정방식을 변경할 필요
□ 탄소중립에 대비한 자동차세 소유분 개편
○필요성
- 배기량 기준을 적용하지 못하는 친환경 자동차의 자동차세 세율은 낮으며, 정부의 친환경 자동차 보급 확대 정책으로 인해 자동차세 소유분 감소로 이어질 가능성
- 현행 배기량 기준의 자동차세 소유분은 가격이 비싼 승용차의 자동차세가 상대적으로 가격이 저렴한 승용차보다 높은 역진성을 보이는 경우가 발생
- 현행 자동차세 소유분은 차령이 증가하여 탄소 배출량이 증가할수록 자동차세를 경감해 주기 때문에 정부의 온실가스 감축 정책과 엇박자를 보이는 모양새
○개편방향 및 추진과제
- (소폭 개편안) 자동차세 소유분의 현행 틀을 유지하되 비영업용 전기자동차와 수소자동차 등 친환경 자동차에 대한 새로운 기준의 자동차세 부과
- (대폭 개편안) 현행 자동차세 소유분의 부과 방식을 전면 개편하여 자동차의 가치를 반영하는 재산과세 방식과 함께 CO<sub>2</sub> 배출량 기준의 환경세 지향적(교정과세 방식)으로 부과하는 혼합방식과 함께 자동차세 세율 인상을 추진
□ 주민보건 기능 확대를 위한 담배소비세 개편
○필요성
- 우리나라의 복잡한 담배 제세부담금은 흡연억제 효과 극대화를 위해 담뱃세제의 간결성 등을 권고한 WHO의 시각과 상충
- 상대적으로 낮은 세율수준
· 담배가격은 소비자물가 상승세보다 빠르게 인상되고 있지만 1인당 국민소득의 상승세를 밑돌고 있어, 흡연자에 대한 교정과세적 기능이 발현되지 못하는 상황
· 우리나라에서 담배가격 대비 제세부담금 비중은 OECD 평균과 유사한 수준이나, 담배가격 자체는 여전히 해외 주요국에 비해 매우 낮은 편
담배에 부과되는 부담금의 제도적 합리성 미비
· 건강증진부담금에 교정과세 기능을 부여하는 것은 조세이론 측면에서 부적절
· 부담금의 부과 취지와 다른 재원의 활용
· 부담금은 한시적 운용이 원칙이나 현행 담배 관련 부담금은 장기화되고 있다는 것도 문제
- 지방재원 조달수단으로서의 담배소비세 기능 약화
· 지방재원으로서의 담배과세는 2000년대에는 부담금에 의해 잠식당했으며, 2014년 담뱃세제 개편 이후 담배소비세가 담배과세에서 차지하는 비중은 30.3%로 하락
○개편방향 및 추진과제
- 지방세 중심의 담배세제 운영
- 담배소비세를 중심으로 한 담배세제 간소화 추진
- 장기적으로 담배에 부과되는 건강증진부담금을 담배소비세로 흡수하여 담배 관련 세제를 지방세 중심으로 운용하는 방안 추진
- 담배소비세도 그 재원이 주민보건복지와 관련된 사무에 지출될 수 있도록 할 필요
- 세율의 주기적 인상
□ 지방세 성격 강화를 위한 지방소비세 개편
○필요성
- 지방소비세제는 중앙정부 정책 필요성에 의한 세제개편이 거듭되면서 복잡하고 난해한 체계로 변화
· 현행 지방소비세는 크게 부가가치세액의 5%, 부가가치세액의 6%, 부가가세액의 10%로 구분되며, 2단계 재정분권이 추진되는 경우 부가가치세액의 4.3%가 포함되는 등 복잡한 제도로 변모
과도한 재정 형평화 기능의 반영으로 지방세로서의 정체성 상실
· 현행 지방소비세의 배분 지표인 민간최종소비지출은 지방세 원칙 중 하나인 응익과세 원칙을 반영하지 못한다는 평가가 지배적
· 시도별 경제력 격차에 따른 시도별 세수 격차가 크기 때문에 이러한 세수의 불균형을 개선시키기 위해 소비지수에 가중치를 적용
- 지방소비세는 부가가치세와 세수를 공유하므로 독자적 세율 인상이 불가능하며, 지방소비세 확대 시 내국세 감소를 통한 지방교부세 감소도 초래
- 지방소비세의 과세표준은 세법 상에 전형적인 형태가 아니기 때문에 혼돈이 있고, 「지방세법」과 「부가가치세법」 간의 일관성 결여
○개편방향 및 추진과제
- 지방소비세의 정상화를 위해서는 지방소비세의 단순화와 지방세 정체성 강화추진
· 지방소비세의 단순화는 현행 지역별 소비지출 고려분(부가가치세액의 5%), 취득세 영구 인하
보전분(부가가치세액의 6%), 1단계 재정분권 이양분(부가가치세액의 10%), 2단계 재정분권 이양분(부가가치세액의 4.3%)으로 구분되어 있는 항목을 지방세에 맞게 단순화하는 것을 의미
· 지역별 소비지출 고려분에 대한 정상화는 지방소비세의 지방세적인 성격 강화를 위해 소비지 수와 소비지수 가중치를 개편하는 것을 의미
- 지방소비세 부과 방식의 부가세 방식으로의 전환
- 장기적으로 국세 대 지방세 비율 6:4를 목표로 지방소비세 규모 확대 추진
□ 부동산세제 합리화를 위한 부동산 관련 양도소득세의 지방 이양
○필요성
- 양도소득세는 부동산 관련 세제의 일원화와 세정의 효율화 측면에서 지방세로 이양할 필요
· 국세인 양도소득세를 지방세로 이관하면 부동산의 취득(취득세), 보유(재산세)뿐만 아니라 부동산 매도(양도소득세)까지 부동산 관련 세제를 지방으로 일원화 가능
· 또한, 양도소득세를 지방세로 이양하여 부동산 소재지에 신고 납부하도록 하게 되면 부동산 매도자의 납세 편의 측면에서도 긍정적
- 자본이득과세인 양도소득세는 소득과세로서 지방세로 이양하면 지방의 자주재원 확충에 기여하고 지방자치 이념에도 부합
· 2019년 부동산 관련 양도소득세 규모(결정세액)는 16.1조 원으로 지방세의 17.8%에 해당하는 매우 큰 규모이며, 그 이양은 지방세 비중 증대에 크게 기여할 것
· 양도소득은 지역의 개발이익이 반영되어 발생하는 양도차익으로서 이를 해당 지방자치단체가 환수하여 지역발전을 위해 재투자할 수 있으므로 지방자치 이념 구현 측면에서도 바람직
- 양도소득세는 지방세원칙에도 비교적 잘 부합하는 세목
· 지역 개발 이익의 가치가 실현되는 부동산 양도에 대한 과세형태이므로 편익성 원칙을 비교적 잘 충족
· 부동산 관련 양도소득세는 과세대상 물건이 토지, 건물 등으로서 지방세를 부과하더라도 과세의 효과가 해당 자치단체 내에서 발생하며, 다른 자치단체로 이동하는 파급효과도 크지 않아 지방세로서 적합
· 인세로서 종합 누진과세 됨에 따라 수도권 및 대도시 지역으로의 세원편중이 심한 세목이어서 보편성 측면에서 지방세 원칙의 부합 정도는 높지 않으나, 인세에서 물세로의 전환과 비례세율 체계로의 개편 등으로 보편성 개선 가능
· 소득수준 증가 및 자산가격 상승에 따라 세수입의 추세적 증가가 나타나므로 신장성도 일정 수준 충족
○개편방향 및 추진과제
- 전부 이양방안
· 현행 부동산 관련 양도소득세 전체를 지방으로 이양하는 방안으로서 부동산 관련 과세의 일원화를 통한 세정효율화라고 하는 이양 필요성 측면에 부합
- 일부 이양방안
· 양도소득분 지방소득세 비중을 확대하는 방안
· 현행 양도소득분 지방소득세를 국세의 양도소득세의 10% 수준에서 일정 수준(예, 50%)으로 확대하는 방식
· 국세 양도소득세와 지방 양도소득세의 역할과 기능을 분리하여 운용 가능
· 양도소득분 지방소득세의 세율을 단일세율체계로 전환하는 경우 지방자치단체 간 세수불균등 문제를 어느 정도 해소 가능
- 현행과 같이 인세·누진세율 구조 하에서는 세수불균등 등을 완화한다는 측면에서 시도세가 상대적으로 적합할 것이나, 지방세로의 이양 과정에서 물세·비례세율 구조로 개편된다면 시군세로도 가능
□ 편익원칙 구현을 위한 장소 관련 개별소비세 지방 이양
○필요성
- 특정장소분 개별소비세는 개별 세목의 보편성은 높지 않지만, 지방세 전체의 보편성에는 긍정적
- 특정장소분 개별소비세는 지방세 이양 적합성이 비교적 높으며, 현행 레저세 과세대상과 유사하므로 레저세 형태로 이양하는 것이 바람직
- 지방세 원칙 관점에서 장소 관련 개별소비세는 지방세로서 적합
· 개별소비세 과세대상 사업장은 영업 과정에서 지방자치단체가 제공하는 공공서비스의 편익을 얻으며, 소비자는 이러한 영업장소 입장을 통해 소비가 이루어지므로 영업장소 관련 개별소비세는 편익성(응익성) 원칙을 잘 충족
· 경마장, 경륜·경정장, 골프장, 카지노 등의 영업장소는 해당 지역에 정착되어 있고, 소비 또한 그 장소 및 인근 지역에서만 발생할 수 있으므로 과세로 인한 이동성이 약하여 지역정착성을 충족
· 개별 과세장소인 골프장, 경마장, 카지노, 경륜경정장 등 각각의 지역적 분포는 고르지 못하지만, 장외발매소 과세가 이루어지면서 전체 과세장소에 대한 과세액이 비교적 고르게 분포
· 개별소비세의 과세대상인 골프장, 카지노, 유흥주점, 투전기 등은 사치성 및 사행성 소비에 대한 과세이기 때문에 경기상황에 상당히 민감하여 안정성이 낮은 편
· 개별소비세 외에 지방세인 취득세와 재산세 중과세 부담이 커지면서 영업장 감소와 함께 입장 인원이 감소하고 과세표준액도 신장세가 위축되어 세수신장성이 낮은 것으로 평가
○개편방향 및 추진과제
- 장소레저세 형태로 이양
· 특정장소 관련 개별소비세는 레저 등의 행위가 이루어지는 장소에 부과되므로 현행 지방세인 레저세의 과세대상에 포함시키는 방안
· 장소 관련 개별소비세를 장소레저세의 형태로 지방에 이양 시 과세주체는 광역자치단체인 시도가 되는 것이 바람직
□ 지방자치 활성화를 위한 주민세 개편
○필요성
- 개인분의 동네자치 재원 활용 필요성
· 대의 민주주의 한계를 보완하기 위하여 읍·면·동 동네자치를 기반으로 하는 풀뿌리 민주주의가 활성화될 필요
· 주민세 개인분은 지역사회 주민의 기본회비 성격을 지니는 세목으로서 읍·면·동 동네자치 발전을 위한 세목으로의 발전방향을 논의할 필요
- 사업소분 및 종업원분의 응익과세적 성격 미흡
· 첫째, 과세대상을 서로 달리하는 사실상 개별적인 세목을 하나의 틀에 묶어 놓은 관계로 복잡한 과세체계
· 둘째, 사업소분의 과세표준이 응익원칙에 부합한다고 보기는 부적절
- 협소한 사업소분 및 종업원분의 과세대상
· 동 세목이 응익과세로서 기능하려면 편익을 누리는 대상에 대한 보편적 과세가 이루어져야 바람직할 것이나, 담세력에 따라 납세자의 과세를 면제함으로 인해 상당수의 사업소가 과세 대상에서 제외되고 있는 중
- 낮은 사업소분의 세율 현실화 수준
· 일정액의 사업소분 세율이 오랜 기간 조정되지 않아 경제환경 변화와 괴리 발생
· 1990년대와 비교해 오늘날 물가와 소득수준은 크게 상승하였으므로, 1990년대 기준의 정액분 세율은 오늘날 기업의 사업활동에 따른 편익의 크기를 반영하기에는 과소
- 주민세 사업소분 및 종업원분 과세체계에 있어서 현 ‘사업소’ 개념이 현실에 부합하지 않고 비효율적
○개편방향 및 추진과제
- 첫째, 개인분의 동네자치 재원으로의 활용성을 개선하기 위해 동네자치지역에서 개인분세율을 현 한도인 1만 원 이상으로 인상하도록 허용할 필요
- 둘째, 주민세 사업소분 및 종업원분을 응익원칙에 부합하는 세목으로 운영하기 위한 개선방안의 모색 필요
- 단기적인 개선방안으로 앞서 지적되었던 세목의 문제점에 대응하여 과세대상을 확대하고 세율을 인상하며 사업소분의 과세표준을 변경하는 등의 조치가 필요
- 그러나 이러한 방안은 부분적인 해결책으로서의 한계가 있으므로 좀 더 종합적인 개선 방안으로서 지방사업세의 도입을 추진할 필요
· 이는 기업의 사업활동 규모를 적절히 반영하는 지표를 과세표준으로 하여 사업소분과 종업원분을 통폐합하고 기타 과세요건을 새롭게 설정하는 방안
- 셋째, 사업소 개념을 확대하여 인적설비 또는 물적설비 중 하나만 갖추었더라도 사업소로 보도록 할 필요
□ 레저세 과세대상 확대 및 안분비율 조정을 통한 응익원칙 실현
○필요성
- 레저세는 과세대상 확대의 필요성, 징수된 세수의 자치단체 간 세수안분 구조 및 세율의 적절성과 관련하여 개선의 필요성 존재
- 과세대상 간 과세형평성 및 과세대상의 적절성 관련 문제점
· 현재 레저세는 경륜, 경마, 경정, 소싸움 등의 일부 사행산업에 대해서만 과세가 되고 있으나, 과세형평성 차원에서 기존의 과세대상 외에 다른 사행산업들(카지노, 체육진흥투표권, 복권 등)을 대상으로 과세대상을 확대할 필요
- 본장 및 장외발매소 사업장 소재지 자치단체 간 안분구조 관련 문제점
· 레저세로 거둬들인 세수와 경마, 경정 및 경륜 등의 사행행위 사업장이 유발하는 외부불경제 비용의 귀속 불일치 문제로 지역 간 갈등이 심화하여 레저세 안분구조의 개편을 논의할 필요
- 레저세 세율의 적절성 관련 문제점
· 레저세 세율은 경주·마권세 때부터 승마투표권 총 발매액의 10%로 정해져 변동 없이 현재까지 지속되고 있어, 소득 대비 세부담이 점차 낮아짐에 따라 교정과세로서의 기능이 약화되는 추세
○개편방향 및 추진과제
- 레저세 과세대상 확대
· 현행 레저세 과세대상인 경륜, 경마, 경정, 소싸움과 동일한 사행성이 있는 것으로 볼 수 있는 카지노, 복권, 체육진흥투표권 등의 사행산업에도 레저세를 부과하는 방향으로 레저세를 개편할 필요
- 본장 및 장외발매소 소재지 간의 레저세 안분구조 개편
· 본장 및 장외발매소 소재지 간 세수 배분 조정을 위해 조정교부금을 이용하는 방안과 레저세안분비율을 조정하는 방안을 고려 가능
- 적정 수준의 세율 설정
· 사행산업으로 인한 외부불경제 및 사회적 비용을 고려하였을 때, 중장기적인 측면에서 현행
10% 수준의 레저세 세율을 인상하는 방안
□ 신세원으로서의 디지털세 도입과 지방세 세수의 확대
○필요성
- 현재 디지털 관련 사업 소득에 대하여 과세하지 못하고 있는 실정
- 물리적 실재에 의존하고 있는 현행 과세체계를 수정하거나 디지털 사업 소득에 대한 새로운 과세체계를 마련할 필요
· 기업들의 디지털 관련 소득은 기업의 기술만으로 창출되는 것이 아니라 각 지역의 소비자들이 제공하는 원시데이터(raw data), 지역사회가 구축한 정보통신망(시설) 등을 활용하여 창출되는 부분도 존재
· 따라서 디지털 관련 소득에 대한 세금의 일부분은 시장 소재지로서 각 지방에 귀속되어야 할 근거가 존재
- 디지털세 도입은 지방의 세수 확충에도 기여할 수 있을 것으로 기대
○개편방향 및 추진과제
- 국세에 있어 디지털세 도입 결과 법인세 증가분이 발생하고, 이는 법인지방소득세 증가분 발생으로 이어질 것
- 위와 같은 체계로 디지털세가 도입되는 것을 전제로, 지방세 분야에서는 지방의 세수 확보를 위해 일종의 특별세율 적용 여부를 고민할 필요
- 법인세제 내 디지털 소득에 대한 과세특례분에 대하여 기존의 법인지방소득세 세율보다 높은 세율을 적용하는 등 지방세 비중을 늘리는 방안의 검토 필요
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