공공선택이론에 입각한 역대정부의 성공 및 실패사례 연구
연구 취지 공공선택이론은 방법론적 개체주의와 경험적 합리성에 입각하여 자원배 분의 최적화를 위한 의사결정에 도움을 줄 수 있으며, 사회적 후생의 극대화를 위한 기본적인 틀로 사용되고 있다. 공공선택론 시각을 적용하여 역대 정부가 추진한 정책들을 보다 객관적이고 합리적인 차원에서 평가함으로써 우리는 향후 정책기획, 정책결정, 정책집행, 정책종결 등 정책과정에서 보다 바람직한 정책을 추진할 수 있는 효율성을 높이는데 기여할 것이다. 본 연구의 목적은 ⅰ) 공공선택이론을 적용하여 보다 객관적인 분석 틀을 가지고 역대 정부가 추진한 주요 정책이나 국책사업을 분석하고 평가하려는 것이며, ⅱ) 역대 정부가 추진한 주요 정책이나 국책사업에 대한 공공선택론적 시각의 분석을 통해 축적된 정책학습을 바탕으로 정책의 소망성과 실현 가능성을 향상시키기 위함이다. 본 연구의 체계는 크게 연구의 탐색과 진단, 쟁점 연구, 분석 및 방안으로 구성된다. 연구의 내용 및 결과 첫째, 이승만 정부가 추진한 북진통일정책은 당시 급격한 국내외 정세에서 그리고 건국이라는 과정에서 이승만 대통령의 개인적 카리스마를 발판으로 대북 체제경쟁 우위라는 거시적 차원의 공익을 실현하기 위해 추진한 정책 이었지만, 당시 정치적 환경이 급변하고 제2공화국으로 정부가 바뀜에 따라 북진통일정책은 자동 폐기되는 운명을 맞았으며 실패한 정책이라 판단된다. 둘째, 박정희 정부가 추진한 경부고속도로건설사업에 대한 공공선택론적 분석을 통해서 당시는 권위주의 사회로서 아직 이익집단이 형성되기 이전 단계이기 때문에 당시 정부가 추진하는 국책사업에 대한 반대는 주로 공식 적인 야당을 통해서만 제기되었을 뿐 지금과 같은 격렬한 이익집단을 통한 반대나 충돌은 발생하지 않았다. 따라서 박정희 대통령의 비전과 전략이 그 대로 투영되고 구현되어 결과적으로는 우리나라 산업화에 결정적인 공헌을 한 성공한 국책사업이라 판단된다. 셋째, 노태우 정부시기에 진행된 산업정책의 일환으로 고찰한 삼성자동차 진입 사례를 통해서도 지대추구로 인한 사업의 실패를 엿볼 수 있다. 우리 나라의 자동차 산업정책은 정부 관료의 주도하에 추진되어 왔다. 따라서 기업가의 입장에서는 정부 관료 혹은 정책을 좌지우지할 영향력을 가지는 정치가와 친밀하게 지내는 것은 보다 쉬운 성공 가도를 달릴 수 있는 발판을 마련하는 계기가 될 수 있었다. 넷째, 김영상 정부에서 진행된 대표적인 국책사업인 농어촌구조개선사업 과 농어촌특별세사업은 문민정부에서 야심차게 추진한 것이지만 대표적인 정책실패로 판단된다. 즉, 한국농어업에 대한 정확한 인식의 토대에서 농어 촌 정책을 추진한 것이 아니라 WTO라는 역사적인 결정적 분기점(critical juncture)에서 정치적 지대추구, 행정적 지대추구, 수혜자적 지대추구 행위가 극렬하게 드러나서 장기적인 공익관점이 아니라 단기적인 이익 관점의 행태 가 처음부터 끝까지 관철되었다는 점이다. 셋째, 새만금사업은 여전히 진행 중인 국책사업으로 `성공이다 혹은 실패 다`라고 판단하기는 대단히 어렵다. 공공선택론의 시각에서 바라본 새만금 사업은 관련된 이해관계자들의 사익추구의 동기가 가장 영향력 있는 원인 가운데 하나임을 보여주고 있다. 여섯째, 수도권정비계획법상 공장총량제 역시 지금도 수도권과 비수도권 간의 갈등이 지속되고 있는 대표적인 갈등사례로서, 직접적인 해당 관련자 입장에서는 성공이다 또는 실패라고 판단할 수 있지만, 중립적인 입장에서는 성공 또는 실패라고 판단하기가 쉽지 않다. 다만 공공선택론 시각을 통해 공장총량제로 인해 관련 핵심 행위자들 간에 벌어지는 치열한 공방과 지대추구를 확인할 수 있다. 일곱째, 4대강사업 역시 현재 진행 중이며 옹호자와 반대자간에 치열한 공방이 벌어지고 있는 대표적인 사업이라 `성공이다, 또는 실패다`라고 판단 하기 쉽지 않다. 관련 핵심 행위자들이 추구하는 전략 또는 이익관철을 위 한 접근을 보면, 공공선택론적 시각에서 국민은 정책의 효용극대화를 추진 하기에 정당, 이익집단, 정부(관료)에 대해서 지대심판자로 볼 수 있다. 정책적 제언 첫째, 정부실패, 대형 국책사업의 성공과 실패, 행정의 민주화, 지방자치 단체간의 거버넌스나 협력(collaboration) 등의 정착 등에 대한 이론적 근거가 될 수 있다. 둘째, 국민 전체에 미치는 파급효과가 큰 정부정책을 추진할 경우에 정치 적인 지대추구나 행정관료의 지대추구를 지양하고 국민의 행정수요나 정책 수요를 표출시키는 기제가 필요하다. 셋째, 공공재의 적정 공급구역을 설정하여 적정한 공공재 수준을 설정하여 정부가 개입할 필요가 없는 영역, 개입해서는 안되는 영역, 꼭 개입해야 할 영역 등을 차별화하여 정책을 추진할 필요가 있다. 넷째, 정부가 조직개편을 추구할 경우에는 글로벌 행정환경의 변화와 행 정수요의 급증에 따라 정부기능을 재조정해야 하는데, 이때 공공선택이론을 적용한다면 정부기능 재조정에 따른 조직설계에 유용한 원리를 제공할 수 있을 것이다. 다섯째, 우리 행정문화, 특히, 온정주의 문화로 인해 냉정한 성과관리를 적용하고 정착하기가 그리 쉽지 않은 상황이다. 이 경우 온정주의 행정문화를 극복하기 위한 하나의 전략으로서 공공선택론적 합리적인 경제인을 전제 하고 성과관리제도의 설계, 운영, 관리 방식에 이를 투영시킨다면 보다 실효 성이 높은 해결책을 얻을 것으로 보인다. 여섯째, 다만 공공선택이론을 정책추진이나 행정제도 운영에 완전히 적용 하기에는 일정한 한계가 있다. 행정인은 경제적 합리성 외에 정치적 합리성 등을 고려해야 하며 장기적 시야, 종합적 능력, 불확실성에의 대비, 강력한 목적의식, 적극적 관심 등의 특성을 가진 포괄적인 합리성을 추구해야 한다.
더보기Purpose of the Research Public Choice Theory (PCT) is based on methodological individualism and empirical rationality. As a theory, it could be of help to resource allocation and optimization. PCT is used as a basic framework to maximize social welfare. Applying the theory, we evaluate many policies from an objective and rational point of view. Use of PCT can contribute to the advancement of desirable policy processes, including policy planning, policy decision making, policy implementation, policy termination, and so on. The purposes of this research are ⅰ) to analyze and evaluate the major policies and national projects of ex-governments and ⅱ) to improve the desirability and feasibility of policies through policy learning, which is accrued from policy analysis by public choice theory. The research is composed of four parts: diagnosis, issue study, analysis and method. The Contents and Output of the Research First, unification policy by North Korean attack was pushed ahead in the process of State Building by Syngman Rhee`s personal charismatic leadership. That policy`s intent was to promote public interest, that is to say the Initiative of Regime Rivalry. However, because of the rapidly changing political circumstances and appearance of the Second Republic, the policy was abrogated and judged as a failure. Second, we study the Gyeongbu Expressway Construction Project under Park Chung-hee`s government. Authoritarianism spread throughout society at that time and there were no interest groups. The Opposition party raised objections to state projects but there was no fierce counterattack or conflict by interest groups. Park Chung-hee`s vision and strategy were reflected in his policy and, consequently, that policy was adjudged a success and as having a decisive impact on Korea`s industrialization. Third, we examine Samsung Motors Case which proceeded during the Roh Tae-woo government. Policy failure occurred because of rent seeking. Korea`s motor industry has been dominated by bureaucrats. From this point of view, enterprisers needed to gain network ties with politicians and bureaucrats to establish a foothold for success. Fourth, Kim Young-sam`s Civilian Government initiative carried forward the Agricultural Structure Adjustment Project and Agricultural Special Tax Project ambitiously. However, both resulted in typical policy failures. The agricultural policies were not implemented on the basis of accurate analysis and proceeded against the backdrop of political, administrative and beneficiary rent seeking behavior. At a critical historical juncture, `WTO`, government considered not the long-term public interest, but short-term public interest through the whole process. Fifth, at present, the Saemangeum Seawall Project is underway, so it is very difficult to measure the success at this stage. From the view of public choice theory, that project has been pursued by the related interests for their own benefit and that is one of the influential motives. Sixth, the Seoul Metropolitan Area Readjustment Planning Act and Construction Permit Cap for Factories (CPCF) are typical cases which present conflicts between Metropolitan and Non-Metropolitan areas. We can designate these policies` success or failure from the people concerned immediately, but not from the neutral attitude. Through public choice theory, we merely could confirm rent-seeking behavior and the fierce battle among related key players. Finally, the Four Major Rivers Project is now in progress as well, and there is a desperate battle between advocates and opponents. Therefore, it is not easy to tell whether this project will succeed or fail. From public choice theory, people could be evaluated as rent referees in pursuit of utility maximization vis-a-vis parties, interest groups and bureaucrats. Policy Recommendations First, the study of past policies with public choice theory would identify theoretical grounds for governmental failures, national projects` success or failure, democratization of administration, governance or collaboration between local governments, etc. Second, when the government pushes ahead with plans that have spillover effects on the entire nation, there needs to be a mechanism that would help government to understand public administration needs and policy needs to reject political rent-seeking and administrative bureaucrats` rent seeking. Third, government needs to pursue projects by differentiating policies. For example, government could set up a proper supply area of public goods and then, decide in which situation it does not have to intervene, should not intervene, or has to intervene. Fourth, as government considers organization reshuffling, it needs to rearrange organizational functions according to the change of global administrative circumstances and administrative demands. If public choice theory applies at this juncture, useful principles can be provided for organizational redesign to beneficially reshape government function. Fifth, it is not easy to apply tough performance management to government because of Korea`s administrative culture, especially paternalism. In this case, we would suggest public choice theory, which assumes the rational person, as a strategy to overcome paternalism and penetrate to performance management processes. Then, we might obtain viable solutions. Finally, there is a limit to some extent for government to apply public choice theory to public administration institutional operations and policy process. Administrators should consider political rationality as well as economic rationality. Moreover, they should seek comprehensive rationality with such characteristics as a long-term view, overall capacity, preparation for uncertainty, powerful sense of purpose, and aggressive interest. Today, our rapidly changing environment demands changes and reforms across society. In response, not only private companies but also the public sector is making efforts to materialize a customer-oriented government or a consumer-centered administrative system. In the face of such changes, the public sector must satisfy the needs and demands of consumers. To meet such demands is why this study was instituted. The study has two goals: first, to present measures for setting up an administrative system centered on consumers. To achieve this goal, the study will start by reviewing theoretical discussions regarding a consumer-centered administrative system and look into major cases abroad and relevant ones at home. Then, from a system perspective, it will discuss concrete establishment measures based on the next points - the input and conversion process for policy decisions, details about generating public services and ways to deliver them, and the evaluation and feedback of public services. Second, it will discuss how to reform toward a consumer-centered administrative system by considering specific policy examples. Five policy examples, namely policies in relation to childcare, senior welfare, unemployment, food safety and civil petitions, will be explored.
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