지방세입 증대를 위한 지방세외수입 운영체계 개선

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 연구는 지방세외수입이 지방자치단체의 주요한 재원조달 기능을 담당할 수 있도록 법적·제도적 개선방안을 도출하는 한편, 지방세외수입의 체계적이고 효율적인 관리와 합리적인 운용을 위한 총괄추진체계의 도입 방안을 모색하는 데 그 목적을 두고 있음.
- 주지하다시피 지방세외수 입은 지방세수 입과 더불어 자치단체의 주요한 수입원이지만, 200여 개의 개별 법률과 조례 등에 의해 부과되고 있으며, 개별 법령에 규정된 업무를 관리하는 각 실·과·소에서 부과'징수를 담당하고 있음.
- 이렇게 분산 부과 및 징수되고, 지방세외수입 채권의 배분순위가 최하위로 설정되어 있는 등의 이유로 지방세외수입 징수율은 2015년도 현재 75.7%로 지방세의 93.6%에 현저하게 못 미치는 수준에 있음.
- 따라서 본 연구에서는 지방세외수입 전반에 걸쳐 문제점들을 파악하고, 그 개선방안들을 도출하는 것이 목적임.
- 더불어, 지방세외수입의 체계적이고 효율적인 관리와 효율적인 운용을 위해 행정자치부의 주관하에 지방세외수입 관련 중앙부처, 지방자치단체, 민간전문가 등이 참여하는 세외수입 총괄추진체계의 도입 방안을 모색하고자 함.
□ 지방세외수입의 분류체계 개선방안
○ 2016년 현재, 표준지방세외수입정보시스템에서 지방세외수입을 2개 관, 10개 항, 43개 목, 그리고 2,626개의 세목으로 분류하여 관리하고 있는데, 이 시스템 상의 지방세외수입 분류체계는 다음과 같은 문제점들을 안고 있음.
- 첫째, 표준지방세외수입정보시스템에서 부여하고 있는 세목별 코드가 비체계적임.
· 세목별 코드가 체계적이지 못하고, 단절적이어서 세목 분류코드만으로는 지방세외수입의 과목을 파악하기 어려운 실정임.
- 둘째, 시스템에서 관리되고 있는 세외수입 2,626개 세목 중 782개 세목(29.8%)은 부과되지 않고 있음.
· 2016년도 현재 경상적 세외수입은 1, 503개 세목 중 411개 세목(27.3%)이, 임시적 세외수입은 1, 123개 세목 중 371개 세목(33.0%)이 부과되지 않고 있으며, 5개 이하의 자치단체가 부과하고 있는 세목이 경상적 세외수입의 80.4%, 임시적 세외수입의 경우 68.9%에 달함.
- 셋째, 세외수입의 항이나 목으로 너무 포괄적으로 구분되어 있는 반면, 세목은 너무 구체적으로 구분되어 있어 오분류 가능성이 존재함.
· 사용료수입 및 입장료수입의 경우, 대표적인 세목이 존재함에도 불구하고, 지역별·시설별로 지나치게 세분화하는 사례가 다수 존재하고, 하나의 목 안에서 유사한 세목 명을 가지는 분류 사례도 존재함.
- 넷째, 관련 부과근거 법령들의 개정을 반영하지 못함.
· 근거 법령이 폐지되거나 개정되었으나 이를 반영하지 못하는 사례로, 주로 법률이나 조례의 위반행위에 부과되는 과징금 및 과태료 등에서 주로 발견됨.
○ 따라서 우리나라 지방세외수입을 체계적이고 효율적으로 관리하기 위해서는 표준 지방세외수입정보시스템의 분류체계를 다음과 같이 개선할 필요가 있음.
- (세목코드의 체계화) 현재 표준지방세외수입정보시스템의 세목별 코드 부여 방식을 예산편성 운영기준과 유사한 체계로 재설계해야 할 필요성이 있음.
- (미부과 세목의 폐지) 부과 추이를 살펴서 장기간 미부과 되고 있는 세목부터 단계적으로 폐지하는 것이 세외수입 운영에 있어 실효성을 담보할 수 있을 것으로 판단됨.
- (유사세목의 통폐합) 사용료수입, 수수료수입, 사업수입 등의 항에 존재하는 하천사용료, 시장 사용료, 입장료수입, 쓰레기처리 봉투판매수입, 재활용품 판매수입, 의료사업수입 등의 유사한 세목들을 통합하여 재분류할 필요가 있음.
· 또한, 사용료수입이나 수수료수입에 포함되어 있는 세목 중 유사 세목들을 통합하는 목을 신설하여 혼동을 줄이는 방안을 모색할 필요가 있을 것으로 보임.
- (과징금 및 과태료 등 항의 세목 재분류) 해당 근거 법령의 개정·폐지 여부현황을 파악하여 세목을 시의성 있게 재정리할 필요가 있음.
□ 체납관리 및 정수을 제고방안
○ 먼저 지방세외수입의 체납관리와 징수율 측면에서 지방세외수입 채권의 비합리적인 배분순위와 부과제도의 다양한 구조적 문제가 존재함.
- 지방세외수입의 체납관리 중 체납처분은 핵심적인 제도임에도 불구하고, 조세나 사회보험료 등의 공채권과 다르게 지방세외수입 채권의 배분순위가 최하위로 설정되어 있어 체납처분의 실익이 없는 경우가 많음.
· 지방세외수입 채권도 지방정부의 재정적 기초를 구성하는 점에서 어느 정도 정책상 배려가 필요함에도 불구하고 우선권이 전혀 인정되지 않아서 공채권 간에 불합리한 차별을 낳고 있음.
· 또한 무용한 체납처분을 실시함에 따른 행정력 낭비뿐만 아니라 지방세외수입의 징수율 저하에도 영향을 주고 있음.
· 반면 체납처분과 우선권을 불가분의 관계로 이해하는 일본 법제에서는 지방세외수입 채권의 순위를 사회보험료와 동등하게 규정함으로써 징수율 제고에 기여하고 있음.
- 징수율이 특히 낮은 임시적 세외수입 중 동일한 유형임에도 위반행위 또는 법령의 종류에 따라 징수율의 격차가 큰 것은 부과제도의 구조적 문제에 기인하는 것으로 볼 수 있음.
· 부동산실명법 위반의 과징금은 부과 규모 자체가 고액이고 가산금 부과규정이 없어서 적시에 납부할 유인이 없을 뿐만 아니라, 부과처분에 대한 소송이 상대적으로 빈번한 특성으로 인해 징수율 저하에 영향을 미치고 있음.
· 광역교통시설부담금과 개발부담금의 경우도 납부기한이 부과시점으로부터 6개월 또는 1년으로 장기간 설정되는 특성에 따라 현년도 징수율을 저하시키고 있음.
○ 공익성에 기초하여 지방세외수입 채권의 배분순위를 높임으로써 징수율 제고와 행정효율화에 기여하고, 체납처분과 같은 자력집행권을 인정한 체계와의 정합성을 확보할 필요가 있음.
- 우선 지방세외수입 채권의 종류가 다양하고 그 성격에 다소 차이가 있으므로, 대가성 여부에 따라 우선권을 적용하는 대상은 정책적 판단에 따라 차등을 둘 수 있음.
- 지방세외수입 채권에 대해 우선권을 도입할 경우 담보물권과의 순위를 정하는 기준일에 관한 규정을 법령에 명시해야 함.
- 그리고 지방세외수입 채권에 대해 우선권을 규정하는 방식도 개별 법령마다 규정할 것인지 통합법령에 규정할 것인지를 고려해야 함.
○ 또한, 부과제도의 다양한 구조적 문제를 해결하기 위해서는 부과·징수업무를 담당하는 지방자치단체의 노력뿐만 아니라 부과제도를 입안하는 중앙부처와의 협력 체계가 긴밀히 구축될 필요가 있음.
· 특히 지방세외수입 채권에 대한 우선권 도입과 같이 징수효율화를 위한 규정은 개별 법령마다 입안하는 것보다는 징수일반법에 규율하는 것이 효과적이므로, 소관부처와의 협력체계를 통해 지방세외수입을 포괄하는 징수일반법을 마련하는 것도 검토할 필요가 있음.
□ 세외수입 총괄추진체계 구축방안
○ 세외수입의 성격에 따른 구분은 다양하게 접근할 수 있으나, 본 연구에서는 지방세외수입의 정부 간 관계를 고려하여 정책의 유형에 따라 지방세외수입을 구분하고자 함.
- 일반적으로 정책유형은 규제정책, 분배정책, 재분배정책, 형성정책으로 구분하는데, 규제정책은 불공정거래금지, 공공시설물 손괴 등 질서유지를 위한 제한활동을 의미하며, 분배정책은 재원의 배분에 관계된 경제개발정책을 의미하며, 재분배정책은 사회복지정책을 의미하며 형성정책은 내부 조직운영 등에 관한 정책을 의미함.
- 이러한 정책유형에서 분배정책은 지방자치단체의 SOC사업을 의미하므로 세외수입과 크게 관련이 있다고 보기는 어려우므로 규제정책, 재분배정책, 형성정책을 기준으로 세외수입을 구분하면 다음 표와 같음.
- 이러한 구분의 의는 헌법 제37조 제2항 및 지방자치법 제22조 단서 등에 의해 지방자치 단체가 조례를 통해 규제정책을 수립하기 어려우므로 규제적 행정행위가 대체로 법령에 근거를 두고 있기 때문임.
- 지방세외수입과 관련하여 법령에 의한 규제적 행정행위가 다양하게 영향을 끼침에도 지방의 의견반영 구조가 마련되어 있지 않아 문제점이 발생할 수밖에 없는 상황임.
○ 규제적 행정행위에 따른 지방세외수입과 관련하여 다양한 문제점이 발생하고 있음.
- 규제적 행정행위와 관련하여 과태료, 부담금, 점·사용료 등에서 문제점이 발생하고 있는 데, 첫째 과태료와 관련하여「장애인 등의 편의증진 보장에 관한 법률」에 근거한 장애인주차구역 주차행위 및 주차방해 행위에 대한 과태료 부과에 문제가 있음.
· 현재 장애인주차구역의 비장애인의 주차에 대해서는 10만원, 물건적치 등 주차방해 행위는 50만원(법 제27조)의 과태료를 부과하고 있음.
· 이는 주차구역 내 주차보다 주차구역 앞 주차 및 부수적으로 발생하는 적치 등에 더 큰 제재가 수반되는 것으로서 비례의 원칙에 위반되었다고 할 수 있음.
- 둘째, 부담금과 관련된 사례로서 현재 100가구 규모 이상의 공동주택 건설 사업자는 학교용지 확보를 위한 재원을 부담하도록 규정되어 있으나, 부담금 부과대상 11개 개발사업 중 6개 개발사업만 법률에 열거되어 있음.
· 이러한 법령 미비로 LH공사는 법률에 열거되지 않은「공동주택건설법」에 근거한 보금자리주택의 학교용지부담금 부과·취소 소송을 제기하였고, 대법원은 2016년 11월 부담금 부과를 취소해야 한다고 판결함.
· 이러한 문제를 개선하기 위해 2017년 3월 국회에서 법률이 개정되었으나, 소급적용 이 금지되어 그동안 부과되었던 부담금을 환급해야 하는 상황임.
- 셋째, 사용료 관련 사례로서 현재「어촌·어항법」에 따라 어항시설의 점·사용료를 법령기준에 근거하여 지방자치단체가 부과·징수하고 있음.
· 그런데 사용료 산정의 기준이 되는 어항시설 가액을 어항시설 설치비가 아니라 공시지가로 규정함에 따라 대부분 어항이 유지비·관리비를 마련할 수 없는 상황이며, 어항 간 사용료 격차가 100배 이상 발생할 수 있는 비합리적 체계임.
○ 지방자치단체가 참여하는 지방세외수입 총괄관리체계 구축이 필요함.
- 법령에 근거를 두고 국가부담금, 과태료, 과징금, 이행강제금, 사용료 등의 일부가 지방 자치단체에 의해 집행되고 있지만, 법령 결정과정에서 지방자치단체의 참여가 제한되어 있어 정책평가 및 환류가 이루어지지 않고 있음.
- 개발부담금을 예를 들면, 납부기간이 6개월로 납기일이 아직 도래하지 않은 부담금이 징수율에 잡히지 않기 때문에 징수율이 낮게 나타나는 구조적 문제가 있으며, 보다 근본적으로는 2010년부터 2014년까지 5년간 개발부담금 관련 전체 행정쟁송이 910건(연 평균 182건)이나 되며, 이중지가 관련 쟁송이 40.2%를 차지하고 있어 정책의 현장수용성이 낮은 것을 가장 큰 문제로 지적할 수 있음.
- 사용료의 경우 공시지가를 기준으로 책정되는 경우가 대부분인데, 사용료의 경우 시설 설치 및 유지·관리에 필요한 비용, 즉 원가를 기준으로 책정하는 것이 원칙이나, 지역적 실정을 고려하지 않고 책정되고 있음.
- 또한, 국가부담금 부과·징수 위임에 따라 부담금 중 일부를 교부 받거나, 부담금의 성격에 따라 부담금을 배분 받으므로 지방자치단체의 의견 반영은 반드시 필요함.
□ 정책제언
○ 표준지방세외수입 정보시스템에서 부여하는 지방세외수입 세목 분류코드를 체계적으로 보완하고, 지방세외수입 담당자 교육을 위한 매뉴얼 작성이 필요할 것으로 판단됨.
- 이와 더불어 지방자치단체 예산편성 운영기준의 세입예산 과목 설정 내역을 지방세외수입 담당자가 이해할 수 있도록 구체적으로 작성할 필요가 있음.
○ 지방세외수입의 체납관리와 낑수율을 제고하기 위해 지방세외수입 채권의 우선권 규정을 도입하고, 관련법령을 담당하는 소관부처와의 긴밀한 협력체계를 구축해야 함
- 지방세외수입 채권의 공익성에 기초하여 채권의 배분순위를 상향하여 징수율 제고와 행정효율화에 기여하고, 자력집행권을 인정한 체계와의 정합성을 제고할 필요가 있음.
- 또한 부과제도의 구조적 문제를 해결하기 위해 부과제도를 입안하는 중앙부처와의 협력 체계가 긴밀하게 구축되어야 함.
○ 지방세외수입의 효율적이고 합리적인 운용을 위한 총괄추진체계 도입방안
- 총괄추진체계 주관부처 및 근거법률은 부담금, 과태료, 사용료, 과징금, 이행강제금 등의 근거법률을 관리하는 중앙부처와 지방자치단체의 협력이 필요한 사항이므로 중앙-지방간 관계를 조정하는 행정자치부가 주관하는 것이 타당하며, 법률근거는「지방세외수 입금의 징수 등에 관한 법률」에 두는 것이 타당함.
· 특히, 각 부담금 등의 결정에 객관성을 보장하기 위해서 당사자인 개별부처나 부담금을 관장하는 기획재정부보다 제3자인 행정자치부가 주관하는 것이 적절함.
· 그리고 법령에 근거를 두고 부과'징수하는 부담금, 과태료, 과징금, 사용료 등의 합리적 결정을 위해서는 개별법령 소관 부처 및 이를 집행하는 지방자치단체 등이 참여해야 하고, 객관적이고 합리적 요율 결정을 위해서는 해당분야 민간전문가가 참여 하는 것이 적절함.
· 또한, 부담금, 사용료 등의 결정이 지속적이고 상시적이라기보다는 간헐적·단속(斷續)적 업무이므로 상시조직 보다 다음 그림과 같은 위원회 조직으로 운영하는 것이 효율적일 것으로 판단됨.
○ 이와 더불어，우리나라 세외수입이 지방자치단체의 실질적인 재정수입으로 식별될 수 있도록 세외수입 분류체계에 대한 연구가 지속적으로 진행되어야 할 필요성이 있음.
- 예를 들어 미국의 경우, 세외수입을 경상적 세외수입과 기타세외수입으로 구분하고 경상적 세외수입은 기능별로, 기타세외수입은 성질별로 세분하고 있으며, 상수도요금, 전기요금 등과 같이 지방공기업이 제공하는 서비스의 대가를 세외수입과 분리된 공공서비스 수입으로 따로 분류하고 있음.