자체평가 기관대표지표 개발 및 활용 방안 = Developing and Using Key Performance Indicators

국문 초록 (Abstract)

1. 연구 필요성과 연구목적
□ 하위정책 대상으로 이루어지는 자체평가의 문제점을 개선하기 위해 상위정책 수준에서의 성과관리 방안이 필요함
○ 하위정책인 관리과제 중심의 자체평가를 통해 도출된 성과정보의 활용도 미흡
- 관리과제별 평정 등급이 과제 수행 담당자의 성과급에 반영되다 보니 평정정보에 대한 관심은 높으나 부처의 주요 핵심 정책이나 기능의 성과에 대한 관심은 낮음
- 관리과제를 수행하는 과 단위 조직의 업무 실적과 목표달성도에 초점을 맞추고 있기 때문에 전략적 관점에서 성과를 관리하고 활용하는데 어려움이 있음
○ 결과지향적 성과관리 제도의 실효성 문제가 제기됨
- 정책현장에서는 관리과제에 대한 성과지표를 결과지표로 설정하는데 어려움을 호소하고 있음
- 결과지향적 성과관리를 적절히 운영하기 위해서는 기관대표 성과지표 등 상위정책에 대한 성과관리 방안이 요구됨
○ 관리과제별로 설정된 성과지표와 목표치를 활용한 효과성 평가의 문제점이 나타나고 있음
- 성과지표가 담당부서가 수행한 업무 실적을 계량화하는 방식으로 설정되고 있어 정책 목적이 달성되고 있는가를 판단하는 효과성 평가가 이루어지지 못하고 있음
- 목표달성도 평가를 잘 받기 위해 목표치 설정이 소극적으로 설정되는 문제점이 지속되고 있음
- 하위정책의 성과가 상위정책의 성과 달성에 얼마나 기여하고 있는가를 판단하는 방식으로 효과성 평가 모형이 개선될 필요가 있으며, 이를 위해서 상위정책에 대한 성과관리가 필요함
○ 중앙행정기관의 대외적 책임성 제고를 위한 성과관리 방안이 필요
- 현행 자체평가결과보고서는 관리과제별 우수한 점과 미흡한 점을 보여주는 정도에 불과함
- 기관의 주요 임무와 핵심 정책의 성과를 보여주는 성과관리 제도가 필요함
□ 연구목적
○ 상위정책에 대한 성과관리 방안으로 시범적으로 운영된 2018년도 기관대표 성과지표에 대한 실태 분석을 실시함
○ 기관대표 성과지표가 적용될 정책 수준 및 성과 모형을 탐색하고 기관대표 성과지표의 활용 방안을 도출함
○ 기관대표 성과지표와 관련된 해외사례 조사 및 이론적 논의를 심층적으로 진행하여 성과관리 이론의 체계화에 기여함
2. 이론적 논의와 연구모형
□ 성과지표에 대한 이론적 논의
○ 측정(measure)과 지표(indicator)
- 측정과 지표에 대해 다소 혼란스러운 논의가 있으나, 측정은 측정자체에 초점을 두는 포괄적인 개념으로, 지표는 측정을 위한 수단을 의미하는 것으로 구분 가능
○ 성과지표 유형에 대한 논의
- 지표내용(성과영역), 지표형식, 측정방식을 기준으로 유형 분류가 가능함
- 지표내용에 따른 유형은 단일(single)지표와 비(ratio)지표로 구분이 가능하며, 단일지표는 투입, 과정, 산출, 결과라는 논리모델에 따라 적용하며, 비 지표는 두 가지 단일지표를 활용하여 구성하는데 효율성. 효과성, 비용-효과성 등이 있음
- 지표형식에 따른 유형은 기본(basic)지표와 복합(composite)지표로 구분할 수 있음
- 측정방식에 따른 유형은 객관적 지표와 주관적 지표, 또는 정량지표와 정성지표로 구분함
○ 성과지표 역할
- 성과지표의 역할은 성과정보의 활용과 평가목적과 관련되며, 기관대표 성과지표의 작동맥락은 대리인 이론, 상호의존성 이론, 정보처리이론 등으로 설명할 수 있음
- 기관대표 성과지표에 대한 시사점은 모형 도출과 관련됨
□ 연구모형
○ 성과지표에 대한 이론적 논의를 토대로 분석방법 및 자료수집, 시사점도출 방향을 종합하는 연구모형 제시
3. 정책 및 사례분석
□ 기관대표 성과지표(2018년) 실태 분석 결과
○ 결과지표 비율이 약 절반 정도에 불과함
- 복합지표를 제시하면서 과정 및 산출지표를 포함하는 경우가 많았으며, 통제 불가능한 결과지표는 배제하는 경향이 나타나고 있음
- 전문가만족도조사 등 결과지표에 해당해도 국민체감도가 높다고 볼 수 없는 경우가 많음
○ 기관대표 성과지표를 전략목표별로 설정함
- 대부분의 기관들이 기관대표 성과지표를 전략목표별로 1-2개씩 제시하였는데, 이는 기관대표의 선정기준 및 방안에 대한 주관부처의 안내가 부족한데 따른 것으로 볼 수 있음
○ 하위정책 성과지표와 차별화되지 않고 있음
- 대부분 하위정책(성과목표, 관리과제)의 성과지표를 그대로 사용하거나 복합지표 방식으로 활용하고 있음
□ 기관대표 성과지표 수립과정에 대한 분석 결과
○ 기관대표 선정기준 적용
- 국민체감 및 결과지표와 같은 기준은 적절하나 현실적으로 어려운 경우가 많음
- 대표성 기준이 모호하여 명확히 할 필요성이 있음
- 하위지표 차별화 및 복합지표 금지 기준을 적용하기 어려움
○ 성과지표 개발절차 적용
- 대부분 지침에서 제시한 절차대로 수행
- 성과관리 전문성, 순환보직 등으로 내부의견 수렴의 어려움
- 외부 의견 수렴의 경우 자체평가위원의 소극적 태도와 불성실한 피드백, 적절한 전문가 섭외의 어려움
- 성과지표 개발 과정에 대한 체계적인 교육 및 컨설팅 필요
○ 적정기간 등 기타 문제점과 의견
- 기관대표 성과지표 개발을 위한 적정기간 필요
- 상위 정책 성과관리에 대한 장기적 관점 필요
- 성과관리 전문가 풀 구축 및 정보 제공과 관련 예산 지원
- 기관대표 성과지표 개발을 위한 구체적인 매뉴얼 또는 가이드라인 제공 필요
□ 기관대표 성과지표 모형 및 활용에 대한 심층 면담결과 분석
○ 상위정책 성과관리의 필요성
- 관리과제에 초점을 맞춘 계량적인 성과를 국민이 체감하기에는 부족함
- 필요성은 공감하지만 현실적으로 적절한 기관대표 성과지표를 개발 하는데 어려움이 많음
- 필요성을 공감하지 못하는 기관의 경우 이미 목표체계가 잘 정립되어 있어 하위과제 성과관리로도 충분하다는 의견을 제시
○ 기관대표 성과지표의 모형
- 국민체감형에 대해 가장 공감하나, 부서 및 개인 평가에 연계시킬 경우 상당히 부담이 되므로 공개시기 및 내용 등에 대한 조율이 필요
- 실제적으로 내부 정책과 연계되는 고유사업 연계형으로 작동되는 것이 적절하다는 의견도 제시
- 역량-성과 통합형은 현 상황에서 적절하지 않다는 의견이 많음
○ 기관대표 성과지표의 수준
- 전략목표 수준에서 성과지표를 개발하는 것이 현실적이고 유용하다는 의견이 다수
○ 기관대표 성과지표의 활용
- 주관부처는 기관대표 성과지표에 대한 평가를 실시해야 책임성이 제고될 것이라고 주장
- 대부분의 일선 부처들은 기관대표 성과지표를 평가하는데 부정적임
○ 기타 관리방안
- 중장기 성과관리 차원에서 5년마다 수립되는 성과관리 전략계획에 대한 관리가 필요함
- 전략목표-성과목표-관리과제 3단계로 되어 있는 목표체계 중 하나를 없애는 방안에 대해서는 대체로 긍정적
□ 국외사례 분석
○ 주요국들은 대부분 성과관리의 초점을 상위 정책에 맞추고 있는 반면한국은 하위정책인 관리과제체 초점을 맞추고 있음
4. 결론 및 정책대안
□ 기관대표 성과지표의 구성방안
○ 단기방안과 중장기 방안으로 구분
- 단기방안으로 국민체감형과 고유사업 연계형을 결합하여 추진
- 중장기방안으로 역량-성과 통합 모형 구축 방안을 제시
○ 국민체감형과 고유사업 연계형의 결합
- 기관대표 성과지표의 선정 수준은 고유사업 연계형을 적용하여 성과관리시행계획의 정책목표 체계와 연계할 수 있도록 구성
- 기관대표 성과지표의 선정 기준 및 가이드라인은 국민체감형이 적용되도록 구성
□ 기관대표 성과지표 선정을 위한 가이드라인
○ 대내외적으로 인정받고 있는 국가발전지표, 국민 삶의 질 지표, e나라지표, 국가경쟁력지표 등을 활용
- 국가발전지표는 국가발전의 주요 분야에 대해 합리적으로 분류체계를 작성하고 분야별로 핵심지표를 엄선하여 구축하였으며, 현재 16개 영역, 93개 주요지표, 107개 보조지표로 구성되어 있는데, 투입보다는 성과 중심의 지표, 국가발전과 국민의 웰빙, 지속가능성을 포괄하는 지표로써 방향성이 명확하면서도 정책적 노력으로 변화가능한 지표라는 특징을 지님
- 국민 삶의 질 지표는 ‘삶의 질’을 구성하는 세부 생활영역별 현황을 주요 지표로 측정하고 있음
- e나라지표는 국가정책수립, 점검 및 성과측정 등을 목적으로 중앙행정기관이 선정하고 관리하는 지표이며, 현재 39개 중앙행정기관이 739개 지표를 제공하고 있으며, 영역별로도 제시되고 있음
- 국제기구의 국가경쟁력지표는 여러 가지가 있는데 대표적으로 세계경제포럼(WEF)의 국제경쟁력지수(GCI), 스위스 국제경영대학원(IMD)의 세계경쟁력지수(WCI) 등이 있음
○ 전략목표 선정의 적절성 제고
- 기관대표 성과지표가 전략목표 수준에서 설정된다고 하면, 전략목표 선정이 적절하게 이루어질 필요성도 제기됨
- 전략목표 설정이 대체로 정책관리의 효율성을 위해 기관의 조직체계와 연계되고 있지만, 부처가 수행하는 핵심 정책이 많을 경우 한개의 전략목표가 다소 많은 정책을 포괄할 수 있으므로, 전략목표 1개 당 핵심 기능을 최대 3개 정도로 포괄하도록 해야 함
□ 기관역량 강화 평가 방안
○ 기획조정실 및 운영지원과 등 고유사업을 지원하는 업무의 경우 전략목표 설정 시 배제할 필요가 있으며, 이들 업무에 대해서는 별도 기준과 방법으로 평가하는 것이 필요함
- 현재는 자체평가의 행정관리역량부문(조직, 인사, 정보화)과 특정평가의 정부혁신, 규제개혁, 정책소통 부문을 확대 강화하는 방식으로 개선할 필요가 있음
- 중장기적으로 역량-성과 통합모형을 구축하면서, 기관역량을 통합적으로 평가할 수 있는 방안 추진
5. 기대효과
□ 학술적 기여도
○ 성과지표 유형 및 역할에 대한 논의를 통해 성과관리 이론의 체계화 및 보완에 기여
- 효과성 측정을 위해 기존의 목표달성도 중심의 평가에서 벗어나 산출 대비 결과 분석, 상위정책 성과 제고에 대한 기여도 평가가 필요함을 제기
- 성과측정 목적과 평가결과 활용에 대한 이론 등에 의거하여 기관대표 성과지표의 모형을 국민체감형, 고유사업연계형, 역량-통합성과모형으로 제시함
□ 정책적 기여도
○ 기관대표 성과지표 구성방안을 제시함
- 기관대표 성과지표를 상위정책 성과관리에 활용함으로써 성과관리시행계획과 성과계획서의 통합, 주요정책평가와 재정사업평가의 중복 문제 해소에 기여할 것으로 기대됨
○ 기관대표 성과지표 선정기준을 제시함
- 기존의 성과지표 선정기준 개선안 및 가이드라인 제공은 일선 부처의 기관대표 성과지표 개발에 도움을 줄 것으로 기대됨
- 전략목표의 선정기준도 제시함으로써 성과관리계획에서 목표체계의 적절성을 제고하는데 도움을 줄 것으로 기대됨
- 핵심 기능 및 정책을 지원하는 업무의 경우 중장기 방안으로 역량평가 통합모형을 제시함으로써 향후 제도 개선의 방향을 제시함
○ 기관대표 성과지표 활용 방안을 제시함
- 기관대표 성과정보를 제공할 성과포털 구성방안을 제시함으로써 정부업무 성과관리의 책임성 제고에 기여함
- 기관대표 성과지표 분석보고서 양식 및 사례를 제시함으로써 성과정보 활용을 위한 정부업무성과관리 지침 개선에 기여
- 성과지표 개발 및 관리 교육, 우수사례 경진대회 등을 포함하는 정부업무 성과관리 연찬회 방안은 평가결과 및 성과정보에 대한 소통적 활용을 제고하는데 기여할 것임

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Because the self-evaluation system that has been adopted in Korean government agencies is focused on low level policies, such as tasks and targets by unit, it is difficult to use the results obtained to manage performance with outcome indicators and to properly evaluate of effectiveness. In order to improve issues in the current system, it is necessary to evaluate performance of higher level policies, including missions and strategic objectives.
Thus, this study aims to analyze pilot key performance indicators for high level policies implemented in 2018 in order to investigate the appropriate level and model for the indicators to be applied, to examine possible ways for them to be utilized, and to contribute to the systemization of performance management theory through relevant foreign case studies and in-depth theoretical discussion. Furthermore, prior to full-fledged analysis, this study defines measures and indicators and discusses types and functions of indicators, leading to a suggested research model that integrates analysis methods, data collection, and implications.
The analysis of key performance indicators implemented in 2018 revealed that only half of all agencies have applied outcome indicators, that most agencies present one or two indicators per strategic objective, and that those key indicators are not differentiated from low level performance indicators. Moreover, for the process of indicator establishment, although some criteria are appropriate, there are still issues related to infeasibility, ambiguity, and insufficiencies in training, consulting, or manuals and guidelines. In the in-depth interviews, respondents answered that higher level performance management may be necessary but likely difficult, that the public-perception model might be the most appropriate if the release time and other details are sorted out and adjusted, and that developing performance indicators at the strategic objective level might be the most beneficial and practical. In addition to these analyses, this study examines how and at what level other countries manage performance including the United States of America, Canada, England, Australia and France. From these foreign case studies, it has been determined that, opposed to how Korea manages performance of tasks by unit, these countries focus on the performance of higher level policies.
Based on results of these analyses mentioned so far, this study proposes a number of policy alternatives. First, to construct key indicators, they should be divided into short-term and long-term, the public-perceptive model and the program-link model should be combined and they should be developed from strategic objectives with incrementally lower policy stages. Second, some of existing criteria for performance indicators must be eliminated, maintained, or combined. When combined, specific guidelines and standards should be provided. Third, it is possible to utilize indices that are recognized both internally and externally as a guideline to identify and improve strategic objective indicators, such as the National Progress Index, Better Life Index, and Global Competitiveness Index, which eventually result in the need for strategic objectives to be properly established. Fourth, for departments that support programs should be excluded from strategic objectives and evaluated with different criteria and methods. Last but not least, in terms of using key performance indicators, a website providing performance information needs to be created and operated in order to promote communication with the public. For internal interaction, the measurement results and performance analysis should also be shared and performance information needs to be taught and exchanged. With regards to internal controls, accountability may be improved by publishing time series information and performance results. However, due to the fact that the key indicators are outcome indicators, they should be applied to a minimum when using it for evaluation.
Finally, several potential effects this study may have are discussed. Academically, the study is expected to contribute to systemization and complement performance management theory by discussing types and functions of performance indicators. Moreover, with reference to policy, this study suggests a way to construct, select, and use key performance indicators.