중앙부처 민간위탁 종합평가 방안 연구 = Policy Alternatives for Comprehensive Evaluation of Central Government Contracting Out

국문 초록 (Abstract)

1. 연구 필요성과 목적
□ 정부 전체 차원에서 체계적인 민간위탁 관리의 필요성 대두
○ 민간위탁이 부처 차원에서 무분별하게 이루어지고 관리가 소홀하게 이루어지고 있던 바, 세월호 사건의 일부 원인으로 지목되었음.
- 정부조직법 제6조 제3항과 지방자치법 제104조 제3항에서는 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 위탁할 수 있는 것으로 규정하고 있지만 개별법령에 따라 실제로는 ‘국민의 권리·의무와 직접 관계되는 사무’들에 대해서도 민간위탁이 광범위하게 이루어지고 있는 실정임.
- 민간위탁 이후의 관리감독 소홀의 문제가 선행연구 등에서 지적됨.
○ ‘행정사무의 민간위탁에 관한 법률안’(이하 “민간위탁 법률안”이라 한다)’ 제21조(종합평가 등)의 구체적인 방안이 필요함.
- 세월호 사건 이후 행정연구원의 민간위탁에 관한 선도적인 과제제안으로 민간위탁에 관한 연구가 다수 이루어졌고, 이를 토대로 민간위탁 법률안이 마련되어 2017년에 정부 국무회의를 통과하였고, 2019년 현재 국회통과를 앞두고 있는 상황임.
- 민간위탁 법률안 제21조에 의하면, 행정안전부 장관은 위탁기관의 민간위탁 운영 및 수탁기관에 대한 관리·감독 등에 대하여 종합평가를 시행하도록 되어 있는데, 이를 구체화하기 위한 연구가 필요함.
□ ‘민간위탁 종합평가’ 수행을 위한 구체적인 방안 및 제도 마련을 통해 민간위탁의 문제점을 개선하고 민간위탁의 책임성, 효율성 등을 확보
○ 민간위탁 법률안 제21조를 구체화하기 위한 종합평가의 수행 제도와 거버넌스, 기준 및 지표 설계, 활용 방안을 마련하고자 함.
○ 종합평가를 통해 민간위탁에 대한 부처의 자율적 관리감독 역량을 제고함으로써 민간위탁의 투명성과 책임성, 효율성, 체계성을 높이는데 기여하고자 함.
2. 이론적 배경
□ 민간위탁 도입의 이론적 배경
○ 민간위탁을 지지하는 이론
- 공공선택론: 정부 비효율의 원인을 정부의 독점성으로 파악
- 관료실패이론: 정부에 의한 서비스 공급이 민간에 의한 서비스 공급보다 비효율적으로 이루어지기 쉬운데, 그 이유는 정부 관료제가 계층성과 경직성, 정보비대칭 등의 문제를 지니고 있기 때문이라는 논리에 입각
○ 민간위탁에 대한 비판: 신중한 접근을 지지하는 이론
- 정부가 민간위탁을 고려하는 서비스가 성격상 자산특정성이 높은 경우에는 경쟁시장의 성립이 어렵다는 점: 자산특정성이 높은 서비스는 특정 업체에 민간위탁이 결정되어 자산 이전이 이루어지면 다른 업체는 그 자산을 유지할 이유가 없기 때문에, 그 업체가 독점적으로 서비스를 계속 공급하기가 쉽다(Boston et al., 1996: 1; 김재훈, 2005: 207에서 재인용).
- 민간위탁에 수반되는 거래비용으로 인한 문제점: 계약자 간 정보비 대칭으로 인하여 계약내용의 실현을 위한 관리감독 및 감시에 들어가는 거래비용(transaction cost)을 고려하면, 민간위탁으로 인한 비용절감의 효과가 줄어들거나 비용이 더 많이 들 수도 있다(김재훈, 2005: 207 참조).
○ 민간위탁 의사결정
- ‘민간위탁을 함으로써 사회가 더 나아질 수 있을 때 민간위탁이 이루어져야 한다. 이것은 사소한 문장(statement)처럼 보이지만, 이러한 목표는 정부의 비용을 최소화하는 것과 반드시 같은 것은 아니다’(Globerman & Vining, 1996: 578).
□ 민간위탁과 유사 개념의 구분
○ 민영화와 민간위탁
- 민영화(privatization)는 광의 및 협의로 개념을 정의할 수 있는데, 민간위탁 개념과 구분하기 위해서는 협의의 민영화 개념을 활용할 필요가 있음(박중훈, 2000: 24-26 참조).
- 민영화는 정부가 보유하고 있는 자산 등을 민간에 매각하거나 정부가 생산하여 공급하던 것을 민간기업으로 하여금 수행하도록 전환하는 것을 의미함(박중훈, 2000: 21).
- 공기업 매각의 예에서 보는 것처럼 민영화 이후 정부가 더 이상 서비스 제공에 개입하지 않고 책임을 지지 않는다는 점에서, 정부가 위탁 이후에도 수탁기관의 서비스 공급에 대해 관리감독 의무를 갖고 있는 민간위탁(contracting out)과 구분됨(박중훈, 2000: 31; 조권중 외, 2014: 114 참조).
○ 아웃소싱과 민간위탁
- 아웃소싱(outsourcing)은 민간부문에서 널리 사용된 개념으로 민간기업이 내부적인 수요가 있는 서비스를 직접 생산하여 제공하던 방식을 벗어나 외부의 특정 기업과의 공급계약을 통해 제공받는 형식을 의미함(Greve, 2001; 박중훈, 2000; 박중훈, 2003: 42-43, 57에서 재인용).
- 우리나라에서는 정부개혁과정에서 민간위탁과는 달리 행정기관 내부에서 필요로 하는 서비스를 계약 등에 기초하여 외부에서 충당하는 것에 대해 outsourcing라는 용어를 널리 활용하고 있음(박중훈, 2003: 57).
- 즉, 공공부문의 아웃소싱(outsourcing)은 공공기관이 내부적으로 필요로 하는 특정 재화나 서비스를 외부로부터 구매하는 것인데 반면, 민간위탁은 행정기관이 제공하던 공공서비스를 민간부문에 위탁하여 실시하는 것이라는 점에서 차이가 있음(박중훈, 2003: 57 참조; 조권중 외, 2014: 114). 그러나 아웃소싱 역시 특정 기능/업무의 민간위탁을 의미한다는 점에서 넓은 의미의 민간위탁의 한 유형으로 볼 수 있다(박중훈, 2003: 57; 권해수 외, 2006: 9-10 참조).
□ 평가에 관한 이론적 논의
○ 메타평가
- 메타평가는 평가에 대한 평가(evaluation of evaluation)로서, 평가가 적정한지를 재평가하는 평가
- 본 연구에서 메타평가는 ‘평가결과의 종합(evaluation synthesis)’ 또는 ‘평가에 대한 평가(evaluation of evaluation)’라는 일반적인 의미로 사용
□ 민간위탁의 문제점에 관한 선행연구
○ 민간위탁 종합평가의 필요성은 민간위탁의 문제점에서 출발하므로 다음에서는 민간위탁의 문제점에 관한 선행연구 결과를 요약
- 민간위탁 사무 및 수탁기관 선정과 관련하여 퇴직자 자리 목적의 민간단체 설립, 국민의 권리·의무와 관계되는 사무로 민간위탁 대상이 아님에도 불구하고 민간위탁이 이루어진 점, 민간위탁에 대한 법령상 근거 미비, 법정 기준 미달 단체를 수탁기관으로 지정하여 운용하는 문제점 등이 지적되었음(감사원, 2015: 10; 김정해 외, 2015: 228-229; 김대인, 2014: 300).
- 위탁사무 수행 및 지도·감독과 관련하여 수탁기관의 위탁사무를 책임성 있게 수행하는지에 대하여 위탁기관(고용노동부)이 제대로 감독하지 못함으로써 ‘수탁기관이 정기 안전검사 대상 관리 및 안전검사 결과 사후조치 등을 소홀하게 처리한 점이 지적되었음’(감사원, 2015: 10).
- 성과측정 등 성과관리시스템과 관련하여서는 민간위탁 업무에 대한 체계적인 성과측정 절차가 전반적으로 부재하다는 점이 지적되었음(김정해 외, 2015: 257).
□ 연구모형
3. 정책 및 사례분석
□ 미국과 영국 민간위탁 동향과 시사점
○ 미국과 영국의 민간위탁 동향은 대체로 유사하게 나타남.
- 신공공관리와 신자유주의 흐름에 따라 민간위탁은 재정 효율성을 증진하고 경쟁을 통한 서비스 품질 향상을 하는 데 있어서 매우 중요한 행정혁신의 방식으로 이해되었으므로 많은 공공 서비스 분야가 민간위탁 되기 시작하였고 아직까지도 많은 공공서비스가 다양한 위탁계약의 형태로 제공되고 있음.
- 민간위탁 효과에 대한 초기 연구들은 이러한 미국과 영국에서의 민간위탁 효과에 대해 비용절감에 어느 정도 효과가 있는 것으로 보고되었지만, 시간이 지남에 따라서 민간위탁이 실제 비용 절감에 크게 기여하지 못하고 있으며 오히려 비용 증대와 품질 하락을 가져온다는 연구결과들이 제시되기 시작함.
- 현실적이고 실용적인 요구에 의해 민간위탁되었던 공공서비스를 다시 정부가 가져와서 직접 공급하는 재직영화, 인소싱, 재공공화 등의 현상이 광범위하게 나타나고 있음.
- 인소싱의 효과에 대해서도 비용 절감과 서비스 품질 차원에서 긍정적인 결과가 보고되고 있음.
○ 해외 민간위탁 동향이 우리에게 주는 시사점
- 첫째, 민간위탁의 한계에 대하여 충분히 인식하고 이를 교정하고 해결할 수 있는 대안을 적극적으로 마련하여야 한다는 것임. 미국과 영국의 사례에서도 민간위탁은 비용절감, 투명성, 대리인 문제, 서비스 품질 문제 등 다양한 부분에서 문제가 발생하였고 이를 해결하기 위해 민간위탁 제도를 보다 정교하게 하고 관리감독 역량을 강화하려는 적극적인 노력이 이루어지고 있다는 것임. 우리도 민간위탁에 대한 관리감독을 강화하고 보다 효율적으로 관리할 수 있는 역량을 체계적으로 확보해 나갈 필요가 있음.
- 민간위탁의 대리인 문제를 완화할 수 있는 다양한 장치가 요구됨. 미국과 영국에서의 논의를 보면, 민간위탁의 대리인 문제를 완화하기 위한 다양한 조치들을 준비하고 있음. 투명성 확보에서부터 구체적인 성과관리평가에 이르기까지 도덕적 해이를 방지할 수 있는 시스템 마련이 시급함.
- 해외 동향에서 주목할만한 것은 재직영화, 재공공화 사례임. 민간위탁 사업들에 대한 분석적인 검토를 통해 민간위탁보다 직영을 통해서 보다 나은 성과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다면 재직영화 및 재공공화를 적극적으로 고려할 필요가 있을 것임.
□ 전문가 델파이 조사 결과 분석
○ 전문가 델파이 조사대상자의 특성
- 델파이 질문지에 응답한 전문가는 총 13명이며 대학교수 9명, 공무원 3명(행정안전부, 환경부, 해양수산부 소속), 연구원의 책임연구원(박사) 1명으로 구성됨.
○ 중앙부처 민간위탁 종합평가 수행제도와 거버넌스에 대한 전문가 델파이 조사의 주요 분석결과를 요약하면 다음과 같음
- 대안 (1)과 대안 (2) 중 어느 대안을 선호하는지에 대한 질문이다. 선호하는 대안에 대한 빈도와 비율을 살펴보면 다음과 같다. 대안 (1)을 선택한 전문가는 53.8%(7명), 대안 (2)를 선호하는 전문가는 38.5%(5명), 둘 다 선호를 응답한 인원은 7.7%(1명)
- 위탁기관에서 실시하는 자체평가의 주체와 관련하여 자체평가단 구성을 의무적으로 하는 방안에 대한 응답은 38.5%(5명), 위탁기관이 자체 평가단을 구성하도록 권고하는 방안은 61.5%(8명)가 응답
- 메타평가를 위한 종합평가단의 역할에 대하여 자체평가 내용의 충실성 평가에 대하여 필요하다는 응답이 11명으로 84.6%, 자체평가과정의 적절성 평가에 대하여는 필요하다는 응답이 12명으로 92.3%, 위탁기관의 민간위탁 관리감독 역량에 대하여는 필요하다는 응답이 7명으로 53.8%
4. 결론 및 정책대안
□ 민간위탁의 개선방향과 정책대안의 체계
○ 민간위탁의 전반적인 개선방향
- 국민의 권리·의무와 관계되는 사무와 안전에 관한 사무의 환수
· 민간위탁 전문가에 대한 델파이 조사 결과에 의하면, ‘적합성 평가를 통하여 안전에 관계된 사무나 민간위탁이 더 효율적이지 않은 사무는 환수(insourcing)하여 공공기관이나 자율성이 보장되는 정부의 책임운영기관 등이 수행하는 방안에 관하여는 어떻게 생각하는지’에 관하여 찬성과 매우 찬성의 응답이 69.3%로 찬성하는 의견이 압도적으로 많음.
· 민간위탁 전문가와 위탁기관 공무원에 대한 인터뷰 결과를 종합하면 안전관련 사무는 민간위탁이 바람직하지는 않지만, 민간의 전문성을 활용해야 할 필요성이 큰 경우에는 예외적으로 민간위탁이 가능하도록 하되, 관리감독을 철저하게 하는 방향이 바람직하다고 판단됨.
- 민간위탁의 적합성을 주기적으로 평가
· 민간위탁 법률안 제21조에서 규정하고 있는 민간위탁 종합평가는 매년 실시하도록 되어 있음. 이러한 종합평가에서 이루어지는 민간위탁사무의 적합성 평가는 다른 지표들과 같이 평가가 이루어지는 종합평가이기 때문에 민간위탁 적합성을 정밀하게 평가하기는 어려울 것임.
· 전문가 델파이 조사결과를 참고하면, 정기적이고 종합적인 민간위탁 적합성 평가는 3년~5년 정도의 주기로 이루어지는 것이 바람직.
- 수탁기관을 대상으로 한 실태조사 방안
· 메타평가 방식의 종합평가를 보완하여 안전 등의 사무나 일정금액 이상의 민간위탁 사무에 대해서는 수탁기관의 민간위탁 관리실태를 조사·분석하는 방안이 가능
· 특히 법정지정위탁에 대해서는 수탁기관을 대상으로 한 실태조사를 통하여 다각적이고 심층적으로 들여다볼 필요
○ 민간위탁 종합평가 정책대안의 체계
○ 민간위탁 종합평가의 가치지향과 성공요인
- 민간위탁 종합평가의 가치지향
· 중앙부처 민간위탁 종합평가가 전반적으로 지향해야 할 가치는 효율성(비용절감), 전문성, 효과성(민간위탁 목표달성도), 책임성의 순임.
· 안전사무의 경우 지향해야 할 가치는 전문성과 책임성이 가장 중요하며, 다음으로 효과성임.
- 민간위탁의 성공요인
· 경쟁성, 투명성, 책임성 향상
· 계약내용의 명확성과 구체성 확보
· 민간업체와의 관계와 신뢰의 중요성
· 위탁기관의 역량 강화
□ 민간위탁 종합평가 수행 제도와 거버넌스
○ 대안 (1)의 내용: 위탁기관의 관리감독에 대한 메타평가
□ 민간위탁 종합평가 기준과 지표
○ 본 연구에서 제안한 종합평가의 기준과 지표는 크게 두 가지임.
- 첫째는 위탁기관의 자체평가단이 부처별로 공통적으로 적용하여 자체평가보고서를 작성하여 제출할 때 활용하는 민간위탁 종합평가의 기준과 지표임.
- 둘째는 행정안전부의 종합평가단이 메타평가를 통해 종합평가를 하는 기준과 지표임.
- 다음에서는 이를 차례대로 살펴봄. 전문가 델파이 결과를 토대로 기준과 지표별 가중치를 제안함.
○ 민간위탁 종합평가의 기준과 지표
- 민간위탁 종합평가의 기준과 가중치 제안
○ 민간위탁 종합평가 결과의 활용방안으로 실현가능성이 높은 대안은 우수 위탁기관에 대한 행정안전부 장관의 표창 수여, 기관 및 개인에 대한 포상 및 포상금 부여, 민간위탁 담당 공무원에 대한 인센티브 등임.
○ 종합평가 결과가 미흡일 경우 심층평가를 받도록 하고 그 결과에 따른 조치가 필요함.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to devise a way to evaluate central government contracting out comprehensively. In previous studies, it has been pointed out that contracting out has been conducted indiscriminately by the central government, resulting in the tragic Sewol ferry disaster in part. Therefore, it is necessary to manage contracting out systematically at a governmental level. Comprehensive evaluation of central government contracting out, as provided in Article 21 of the “bill on the contracting out of administrative affairs,” which is expected to be passed by the National Assembly, should be a means for this systemic management.
This study utilizes literature review, expert seminars, the Delphi method, and in-depth interviews with public officials who are responsible for contracting out in executive branches. This study explores not only the theoretical context of contracting out, but also the statements of both critics and proponents of contracting out.
This study examines the performance and issues related to cases of contracting out carried out by the central government through conducting in-depth interviews with public officials who are in charge of contracting out and by reviewing related literature.
In this research, a model for comprehensive evaluation consists of 3 categories: ① Institutions and systems of governance to perform comprehensive evaluation, ② criteria and indicators to perform comprehensive evaluation, and ③ methods through which to make use of the results of comprehensive evaluation.
Policy directions for improving the central government’s contracting out system are as follows: ① Insourcing, or bringing administrative affairs related to the rights or safety of the people which have been contracted out back in-house, ② establishing an external professional organization, and ③ researching the actual conditions of central government contracting out.
The study suggests policy alternatives for evaluating central government contracting out comprehensively in terms of institutions and systems of governance, criteria, and indicators. In addition, a methodology for the practical application of the results of this comprehensive evaluation are proposed to secure valid evaluation.
The policy alternatives of comprehensive evaluation in terms of institutions and governance are divided into two categories. ① Alternative (1): to conduct a meta-evaluation focused on evaluating administrative departments and ministries which contract out government services, and ② Alternative (2): to conduct evaluations focused on evaluating agencies which are given in trust and administrative affairs which are contracted out.
Alternative (1) is a proposed short-term alternative while alternative (2) is a proposed long-term alternative. The criteria according to the short-term alternative are presented as follows.
Common criteria of a comprehensive evaluation by alternative (1) are ① the propriety of the selection process for administrative affairs that will be contracted out, ② the propriety of the selection process of agencies which are given in trust, ③ the propriety of the performance evaluation, management, and supervision, ④ the propriety of the establishment of a definite period of time for the reexamination of legal consignments, and the propriety of the reexamination of legal consignments. Criteria for meta-evaluation by the Ministry of the Interior and Safety are ① the faithfulness of the content of self-evaluations reported by administrative departments and agencies engaged in contracting out, ② the propriety of the process of self-evaluations reported by administrative departments and agencies engaged in contracting out, and ③ the managerial and oversight capacities of administrative departments and agencies engaged in contracting out.