정부 정책효과 측정에 대한 개선방안 연구 = A Study for Improving the Policy Outcome Measurements of the Korean Central Government
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2019
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1-560(560쪽)
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1. 서론
□ 연구 배경과 필요성
○ 범정부적 차원에서 체계적인 정부 정책효과의 도출·분석과정이 요구되는 상황
- 「정부업무평가기본법(법률 제14839호)」의 제정을 통해 정부업무에 대한 성과(목표달성도[실적] 및 정책효과)를 중요한 평가기준으로 설정하여 운영하고 있지만 특히 정부업무의 효과성과 책임성을 증대시키기 위한 체계적인 정책효과 측정·분석 수준은 미약한 실정
- 정부업무 성과측정에 대한 개념 운영의 부정확성과 정부 성과중심관리체계의 미흡성은 정부업무에 대한 효과 측정관리를 적절히 수행하지 못하고 있는 현실과도 밀접한 관계
○ 정책효과 평가에 대한 국민 체감도 및 신뢰성 제고를 위해 정책효과 측정에 대한 연구를 통해 개선방안을 마련하는 것이 필요한 실정
- 최근까지 중앙행정기관이 효율적인 평가제도 구축을 위해 노력해왔음에도 불구하고 각 부처 정부업무 효과에 대한 국민의 체감도는 아직 낮게 나타나고 있는 실정
□ 연구의 목적
○ 첫째, 정부 정책효과 측정에 대한 실태분석을 통해 정부 성과(효과)에 대한 다각적인 개선방안을 도출·제시하고자 함
○ 둘째, 우리나라 정부업무 효과에 대한 조사·분석을 통해 현 중앙행정기관의 평가제도 실태를 분석·진단하고, 개선방안을 도출하여 효율적인 ‘정부업무평가 시스템’을 구축·운영하는데 기여하고자 함
○ 셋째, 본 연구를 통해 정부업무평가제도에 관한 정부 정책기여에 도움을 주고, 정책효과 차원에서 정부사업에 대한 효율적인 성과측정시스템 구축·운영을 위한 방향을 제시하고자 함
□ 연구 내용과 방법
○ 연구의 범위
- 본 연구에서의 국내 효과성 평가 실태분석 대상범위는 다음 국내 정부업무평가제도 하의 중앙행정기관(중앙정부) 평가시스템 전반 대상연구의 방법론
- 중앙정부의 평가에 대한 공무원·전문가 설문조사 및 심층 인터뷰를 통해 정부 정책효과 측정·분석 시스템에 대한 인식을 실증분석
- 또한 설문조사(인식분석) 결과를 토대로 개선방안을 도출하기 위해 국무조정실 관계자, 평가 및 성과관리 전문가와의 인터뷰 및 회의를 실시
2. 이론적 배경
□ 이론적 논의
○ 정책효과 및 영향의 개념에 대한 개념 논의(학자·연구자)
- 효과(effect)의 사전적 의미로는 어떤 원인에 의해 생긴 결과(result) 또는 영향(impact)을 의미
- 선행연구 검토결과 다수의 연구들이 효과성을 ‘효과’, ‘효과성’, ‘사업의 효과(성)’, ‘정책의 효과성’, ‘효과평가’, ‘정책효과’, ‘정책의 효과성’, ‘영향(impact)’ 등으로 정의1)
- 정책효과의 개념에 대해 많은 학자들은 ‘정책목표 달성 정도’를 강조하고 있는데 다수의 연구자들은 조직이 사전에 계획했던 목표(원인)를 얼마나 제대로 달성하였는지, 얼마나 성취하였는지, 결과가 적절한 수준인지를 효과로 의미(김창수, 2000: 259; 유희열, 2005: 45; 오동훈 외, 2006: 1; 정정길 외, 2010: 634; 이도형 외, 2010: 19; 이용식, 2013: 2; 박희석 외, 2014: 17, 이규용, 2015: 19; 배정희, 2018: 12)
- 그 외 효과성을 ‘정책 결과의 변화 또는 상태의 차이(김인·김영기·류기형, 1991; 조연숙, 2001: 297-316; 김인, 2004: 270 재인용)’, ‘국민의 생활에 미치는 영향(김명수·공병천, 2016: 89-90; 이삼식·최효진·정혜은, 2010: 19-20)’, ‘영향(impact)을 정책이나 프로그램 대상이 대상집단에 미치는 효과(박홍윤, 2012: 312)’에 초점을 두고 정의
- 김명수·공병천(2016: 91)은 정책효과의 유형을 정책효과 발생시점에 따라 크게 단기효과·장기효과로 구분
○ 정책효과 및 영향 측정방법
- 선행연구 검토결과 정책효과 및 영향을 측정·평가하는 방법으로는 조건부가치 평가법(Contingent Valuation Method, 이하 CVM), 중요도-성취도 분석(Importance-Performance Analysis, 이하 IPA), 비용편익분석, 회귀분석, 논리모형(Logic Model), 시나리오기법, 델파이기법 등을 적용
□ 국내 선행연구
○ 정책효과 차원의 관련된 국내문헌들을 다각적으로 검토한 후 분석
- 분야별 정책효과성과 관련한 선행연구들은 주로 성과분석이나, 정책목표 달성여부 측정, 정책이 미치는 효과(파급효과) 등을 통해 효과성을 분석하고 있으며, 분야와 목적에 따라 효과를 측정하는 기준과 방법, 판단근거를 다양하게 적용하여 분석하고 있음
- 보건·복지분야 관련 연구들로는 김지훈·강욱모·강길선(2019), 이병호·박민근(2017), 김민곤·천지은(2016), 허만영·이정철(2011)의 연구가 있음
- 연구개발 효과성 연구는 육헌영·노동기·서종현(2019), 노민선·조호수·백철우(2018), 배정희(2018), 배영임(2014), 박경주(2007), 김태일·남궁근(2003) 등이 있음
- 기타 지방 재정분권 및 보조금 지원정책, 주택 및 도로·교통·하수의 효과성을 다룬 연구들도 있음
□ 해외 선행연구
○ 정책효과(성)와 관련한 해외 문헌을 2가지 차원, 즉 정책효과(성)가 어떻게 정의되는지와 실제 정책평가에 어떻게 사용되고 있는지로 구분
- 정책평가연구에서 정책 산출(outputs)과 효과(outcomes)에 대한 평가는 구분(Laurian 외, 2010: 741)되며, 정책효과는 정책 산출이 정책 대상자(이해관계자 혹은 수혜자)에게 미쳤을 때 발생하는 효과뿐 아니라 정책 대상자를 넘어서 발생하는 결과 모두를 포함(Vedung, 1997: 5)
- Duignan(2003; Laurian 외, 2010: 742에서 재인용)의 연구는 정책의 효과평가와 영향평가가 상호 대체 가능한 용어임을 지적하는 반면에 Morrison & Pearce(2000: 199-201)는 정책효과와 영향을 보다 분명히 구분
○ 정책효과(성) 측정과 분석에 대한 해외 선행연구를 학자 및 보고서, 정부 및 공공기관, 국제기구 및 지역협력체 등으로 나누어 검토
- 학자 및 보고서를 살펴보면 노동시장, 보건의료, 환경정책 등 국가의 정책과 관련한 연구들이 다수
· 노동시장 정책: Kluve(2006), 보건의료 정책: Abuya(2018) 환경정책: Laurian 외(2010), Macintosh(2010), 기타: Cosgrave 외(2009), McCullough & Thurgood(2004), Murphy 외(2012) 등
- 정부 및 공공기관은 환경·과학 등의 분야별 정책, 국가 프로젝트, 프로그램 효 과와 영 향을 평 가 : Beale, Bloss & Thomas(2008), DELWP(2017), Roessner(2000), Rogers 외(2015), Tremolet 외(2015: 1)
· 효과성 평가에 있어서 논리모형 등 다양한 분석방법을 활용한 연구: AusAID(2012), CDC(2016), Frechtling 외(2002),
· 영향평가 질 판단 기준제시: NAO(2010)
- 국제기구 및 지역협력체의 정책효과성 연구
· Baker(2000), ECEDG(2006a, 2006b), Gertler 외(2016), Khandker, Koolwal & Samad(2010)
○ 본 연구는 다음과 같이 크게 3가지 차원에서 기존의 선행연구와의 차별화된 특성을 가짐
· 첫째, 정부 정책효과 예측·측정에 사용될 진단기준을 개발하여 이를 분석에 적용
· 둘째, 정책 계획·수립단계와 정책 시행·결과단계로 구분하여 중앙행정기관의 정책효과 측정 실태를 종합적으로 진단
· 정책효과 측정에 대한 부처 현황 수준이 어떠한지를 조사할 뿐만 아니라 외부전문가 및 정책실무자들이 정책효과(중요도)를 어떻게 인지하고 있으며, 실제 정부업무평가시스템 현장에서 정책효과 측정이 얼마나 반영되고 있는지 여부까지 진단
□ 연구방법론
○ 분석과정과 단계
- 본 연구는 크게 정책효과 측정에 관한 국내 실태분석, 해외 사례분석, 정부 정책효과의 예측·측정에 대한 인식분석으로 구성
○ 분석방법과 분석기준
- 연구수행을 위해 문헌자료 분석, 국내 실태분석 및 해외 사례분석, 설문조사를 통한 인식분석 등의 방법을 종합적으로 활용
- 국내 정책효과 측정에 대한 실태분석 및 인식분석을 위해 분석기준을 마련하여 연구분석의 심층성 및 체계성을 확보
- 미국·영국·호주의 정책효과 측정 및 도출 사례를 선정하여 수집된 자료를 통해 비교·분석함으로써 국내 정부 정책효과 측정 관련 제도개선을 위한 정책적 시사점을 도출
- 설문조사의 경우 중앙부처 공무원과 전문가를 대상으로 수행
- 국내 실태조사, 설문조사 분석결과 외에 전문가 회의 및 관련 심층 인터뷰를 수행함으로써 심도 깊은 사안에 대해 논의
3. 정부 정책효과 측정에 대한 실태분석
□ 정부 정책효과 측정 현황 및 활용 유형 분석
○ 정책 계획·수립단계의 정책효과 측정 현황
- 정책 계획·수립단계의 정책효과 측정을 위해 중앙행정기관 평가 중 자체평가 계획(안)과 성과관리 시행계획을 대상으로 분석함
- 자체평가계획의 평가항목(정책단계) 중 ‘정책형성’, ‘계획수립의 적절성’, ‘계획’, ‘정책입안단계’ 등에서 정책효과 측정·예상과 관련된 내용에 초점을 맞춰 정책효과를 측정
- 성과관리 시행계획 중 관리과제별 시행계획의 구성을 살펴보면 모든 부처들이 정책의 ‘추진배경 및 목적’, ‘주요내용 및 추진계획’, ‘수혜자 및 이해관계집단’, ‘기대효과’, ‘성과지표 및 측정방법’을 순차적으로 기술하고 있는 상황
○ 정책 시행 및 결과 단계의 정책효과 측정 현황
- 정책 시행·결과단계에서의 정책효과 측정을 위해 중앙행정기관 평가 중 특정평가의 평가부문에서는 국정과제를 대상으로 분석하고, 자체평가에서는 주요정책과 R&D 평가를 대상으로 분석
- 주요 7개 부처별 자체평가 결과보고서(주요정책)에 기술된 ‘정책효과’를 평가항목/ 평가지표/ 측정방법(측정기준)으로 구분하여 분류한 결과, 모든 7개 부처가 평가지표에 ‘정책효과 발생정도(정책영향이 발생한 정도)’를 포함하여 평가하고 있었으며, 그 다음으로 ‘정책만족도’, ‘국민만족도’와 같이 정책수혜자(국민)의 만족도를 ‘정책효과 발생정도’와 함께 측정하는 것으로 파악
- 국정과제평가에서는 <정책효과>를 외부 지적사항 개선정도’, ‘부작용발생여부 및 개선·극복정도’, ‘성과지표 외 계량화된 성과’, ‘국민불편 해소·국민편익증진정도’, ‘향후 기대효과’ 총 5가지 평가지표로 평정
- R&D 자체평가(국가연구개발사업)는 정책효과를 ‘형식적 요건 충족여부’, ‘효과성 분석방법의 적절성’, ‘사업의 효과성’, ‘검증 가능한 근거·자료’를 가지고 평가
○ 실태분석 기준
- 본 연구는 정책계획 수립단계와 정책 시행 및 결과 단계로 구분하여(2단계) 분석을 수행하며, 분석을 위해 개발된 평가지표를 정책계획수립단계에는 2가지 기준을, 정책시행 및 결과단계에는 6가지 기준을 적용하여 분석
□ 정부 정책효과 측정 실태분석Ⅰ: 정책 계획·수립 단계
○ 1단계 실태분석은 정책계획 수립 단계(계획서)를 중심으로 실시하며, 해당 분석에는 10개 중앙행정기관(중앙정부)의 성과관리 시행계획서와 자체평가계획서 분석
○ 정책효과 예측의 체계성
- 정책계획 수립 단계에서 정책의 산출 혹은 목표달성도와 구분되는 정책효과(성)를 측정·평가하기 위한 기준이 체계적으로 제시되어 있는 자체평가계획서는 거의 없으며, 전반적으로 계획서에 정책효과성에 관련한 평가 항목이 제시되어 있으나, 그 제시된 수준이 다소 추상적이고 단편적임
- 대부분의 성과관리 시행계획서에서는 정책수립 단계에서 정책효과를 어떻게 예측·도출할 것인지에 대한 내용이 체계적으로 설명되어 있지 않음
○ 정책(기대)효과 설정의 논리적 타당성
- 정책(기대)효과 설정의 논리적 타당성 차원에서 정책효과 설정에 대한 타당한 논거(문헌연구나 해외사례 등)를 제시한 계획서는 거의 없는 것으로 나타남
□ 정부 정책효과 측정 실태분석Ⅱ: 정책 시행·결과단계
○ 2단계 실태분석은 정책시행 및 결과 단계의 자체평가 보고서, 국정과제 평가 결과보고서, R&D 자체평가보고서를 중심으로 분석
○ 정책효과 기술의 명확성
- 전반적으로 정책평가 보고서에서 정책의 산출 혹은 목표달성도와 구분되는 정책효과성에 대한 기술·설명은 비교적 체계적으로 명시하고 있으나 이의 구체성은 다소 미흡
- 정책평가 보고서에서 정책 수혜자 및 이해자관계자 분석이 구체적인지에 대해 종합적으로 판단한 결과, 전반적으로 미흡
○ 성과분석 자료 및 방법의 적절성
- 정책효과를 측정·평가하기 위한 평가방법이 적절하게 제시되어 있는 정책평가보고서는 거의 없는 것으로 분석
○ 정책효과 분석방법 및 분석결과 해석의 논리적 타당성
- 정책 시행 및 결과 단계에서 정책효과 도출의 타당한 논거(예를 들어, 문헌연구 혹은 해외사례 등)가 체계적·논리적으로 제시되어 있는지에 대해 살펴보면, 전반적으로 부적절하고 미흡
- 정책효과 측정결과에 대한 해석이 합리적·객관적·논리적으로 기술되어 있는 정책평가보고서는 사실상 부재
○ 정량적 분석의 구체성
- 대부분의 정책평가보고서에서 정량적 분석이 적절하게 활용 안되는 수준. 또한 정책효과 측정결과의 해석이 합리적·객관적인지에 대해 종합적으로 판단한 결과, 전반적으로 미흡한 수준
○ 정성적 분석의 구체성
- 정책평가보고서에서 만족도 조사나 설문조사 등을 활용하는 경우는 비교적 쉽게 발견되지만, 이의 구체성은 다소 미흡
- 정책효과에 대한 정성적 분석의 결과가 구체적으로 기술되어 있는지에 대해 살펴보면 만족도가 계량화된 수치로 어느 정도인지, 측정된 만족도가 무엇을 근거로 낮다고 평가하는지 등에 대해 구체적으로 기술되지 않은 수준
○ 정책효과 기술에 대한 종합적·체계적 접근의 적정성
- 정책 시행 및 결과 단계에서 정책의 중장기적 효과에 대해 논리모형(logic model) 혹은 결과사슬 등을 활용하여 체계적으로 기술하는지에 대해 살펴보면, 중장기적 관점에서 해당 정책을 통해 어떠한 효과 및 결과를 기대할 수 있는지에 대한 기술 부재
- 성과지표 외 계량화된 성과가 적정하게 기술·설명되어 있는지에 대해 종합적으로 판단한 결과, 전반적으로 미흡한 수준
□ 종합 및 시사점
○ 정책효과(성) 측정·평가기준의 체계성 확보
- 단순히 정책효과 발생 여부 및 정도에 대한 고려를 평가항목에 포함하는 것을 넘어서, 발생한 정책효과(성)가 우수 혹은 미흡한지를 평가할 수 있는 구체적인 기준이 필요할 것으로 판단
○ 정책효과 도출 및 분석 계획의 구체적·체계적 제시
- 어떤 성과자료를 수집·활용하여 어떻게 평가·분석할 것인지에 대한 구체적인 설명 역시 발견하기 어려움. 이에 대한 종합적인 개선 노력이 필요
○ 정책효과 설정 논거의 타당성 확보
- 문헌연구나 해외사례 등의 제시를 통한 정책효과 설정의 신뢰성·타당성 확보 필요
○ 기대효과에 관한 정량적 혹은 정성적 예상근거의 구체적 제시
- 대부분의 기대효과가 정량적인 수치나 정성적인 판단의 제시 없이 설정·기술되었기 때문에, 상당히 추상적·단편적 수준
○ 근거(evidence)에 기반한 정책효과 기술
- 대부분의 경우 정책효과성이 산출 혹은 목표달성도와의 명확한 구분 없이 중복·제시되고 있는 실정
○ 고객 및 이해관계자 분석의 체계적·명시적 제시
- 구체적인 혹은 계량화된 성과정보가 함께 제시되어야 할 뿐만 아니라, 이들의 정책적 요구나 상호관계(갈등 혹은 협력) 등에 대한 분석제시 필요
○ 성과정보의 다양성 및 구체성 확보
- 대부분의 정책평가보고서에서 어떠한 효과성(경제적 혹은 사회적 효과 등)을 뒷받침하는 것인지에 대한 구체적인 설명이 부족
- 따라서 다양한 성과정보를 활용할 뿐만 아니라 이에 대한 설명 제시필요
○ 상위목표를 고려한 적절한 분석방법의 활용
- 정책의 상위목표나 기대효과 등을 고려하여, 정량적 분석(경제적 파급효과나 비용편익분석 등)이나 정성적 분석(만족도 조사나 이해관계자 인터뷰 등) 등의 적절한 활용·제시 필요
○ 정책효과 도출을 위한 논거의 타당성 제고
- 관련 학술 연구나 해외사례 등을 활용하는 경우가 많지 않을뿐더러, 이를 활용한 몇몇 보고서의 경우에도 계량화된 수치나 출처 등과 같은 구체적인 설명이 부재
○ 분석결과를 판단할 수 있는 객관적 기준의 제시
- 성과정보나 분석결과를 기준으로 특정 정책효과 혹은 상위목표를 달성했다고 해석하는 것은 논리적 비약이라고 판단되기 때문에 객관적 기준 제시 필요
○ 정량적 분석의 적극적 활용
- 비용편익분석, 조건부가치평가, 경제적 파급효과분석 등과 같은 정량적 분석을 적극적으로 활용함으로써, 정책효과성 기술의 구체성뿐만 아니라 신뢰성과 타당성 확보 필요
○ 정성적 분석의 획일화된 활용 탈피
- 이해관계자에 초점을 맞춘 설문조사(혹은 인터뷰), 전문가 인터뷰, 포커스그룹 인터뷰 등과 같은 다양한 분석방법의 적극적 활용·적용 필요
○ 논리모형 혹은 결과사슬 등을 활용한 중장기 효과 기술의 체계성 확보
- 보고서에서 정책효과의 유지·확산을 고려한다는 점에서 정책효과성에 대한 중장기적 관점 포함 필요
○ 정책효과에 초점을 맞춘 영향요인분석의 제시
- 정책효과에 초점을 맞춘 영향요인분석 제시 필요
○ 외부효과·부수효과와 관련한 성과정보의 다양성 제고
- 대체적으로 외부효과나 부수효과와 관련한 계량화된 수치나 구체적인 사례 등의 제시가 제한적이었기 때문에, 그 구체성·체계성을 제고하기 위해 관련 성과정보의 다양한 활용 필요
○ 국제 평가지수나 국민인지도 등과 같은 계량화·표준화된 지표의 적극적 활용
- 국제 평가지수나 국민인지도 등과 같은 계량화·표준화된 지표 활용을 통한 효과성 측정·분석의 타당성·신뢰성 확보 필요
4. 해외 정책효과 측정에 대한 사례분석
□ 미국 정책효과 사례분석Ⅰ: 실험설계 분석
○ 미국 교육부(U.S. Department of Education)의 학생 멘토링 프로그램(Students Mentoring Program)에 대한 효과평가
○ 분석방법
- 분석을 위해 2004년과 2005년에 지원을 받은 255개의 프로그램들에서 2005-2006년도 학생들과 2006-2007년도 학생들을 대상으로 자료를 수집
- 프로그램 목적, 실천, 영향 등 3단계로 구성되는 프로그램 논리모형(logic model)을 적용
- 고정효과모델(fixed-effects model)을 사용하여 멘토링을 받은 실험그룹 학생과 받지 않은 비교그룹 학생들 간의 평균 치료효과(average treatment effect)를 추정
○ 시사점
- 정책실험에 의한 효과추정은 사회복지정책, 교육정책, 환경정책 등 다양한 분야에서 실행가능한 평가유형으로서, 이 연구사례는 정책실험 설계의 적절한 평가방법과 과정을 제시
- 중앙행정기관(중앙정부)이나 지방자치단체에서는 정책을 정치적 홍보에 활용하는 것을 넘어서 정책이 얼마나 타당하고 효과적인지를 반드시 판단하는 것이 필요하기 때문에 정책기획 단계에서부터 실험설계평가 가능성을 검토하는 것이 필요
□ 미국 정책효과 사례분석Ⅱ: 효과성 평가와 비용편익분석
○ 직업훈련 프로그램인 등록 견습제도(Registered Apprenticeship, RA)의 효과를 평가
- 다양한 주위 환경에서 RA의 사회적 비용과 이익뿐만 아니라 참가자에 대한 프로그램의 순효과를 측정
○ 분석방법
- 미국 인구 조사국에 의해 수집된 현재 인구 조사(Current Population Survey)의 인구 통계와 고용 및 수입 정보에 의존하고, 미주리 주고용 서비스 비교그룹에 대한 정보를 해당 프로그램의 관리 데이터활용, 질적 데이터를 추가(전화토론)
- 고용과 수입에 대한 효과, 사회적 편익과 사회적 비용, 여성 참가의 경험, OA와 SAA의 RA 프로그램 비교 등
○ 시사점
- 연구사례는 편익비용분석과 함께 효과성 분석이 같이 이루어져서 평가결과를 보완
- 자료입수와 방법의 적용이 가능하다면 편익비용분석과 함께 다른 방법을 같이 사용하는 것도 필요
□ 영국 정책효과 사례분석Ⅰ: 준실험설계 분석
○ 기업성과의 혁신에 대한 지원의 영향평가(The Impact of Public Support for Innovation on Firm Outcomes) 사례
○ 분석방법: 이중차이분석
- 민간사업데이터베이스(Business Structure Database, BSD), 민간사업연구개발(Business Enterprise Research and Development) 데이터 셋 등 활용
- 준실험설계 평가방법인 성향점수매칭(propensity score matching, PSM)과 이중차이분석(difference-in-differences, DD)을 결합하여 사용
- PSM을 통해 구성된 지원받은 기업집단과 그렇지 않은 집단 간의 결과에서의 평균변화의 차이를 계산함으로써 정책효과를 산출
○ 시사점
- 실험설계와 준실험설계가 정책평가자에게 주는 시사점은 프로그램 참여자가 발생시키는 자기선택의 편의를 제거하는 것으로 이는 매우 중요
- 정책기획이나 평가 관련한 관계자는 이러한 편의를 제거할 수 있는 실험설계와 준실험설계 평가를 인지하고 적용의 가능성 고려 필요
□ 영국 정책효과 사례분석Ⅱ: VFM 분석
○ 식수위생 프로그램의 지속가능성과 정책효율성(value for money: VFM) 평가
- 영국 국제개발부는 정책효율성을 “지원 비용(money)의 영향력을 최대화해서 생활이 어려운 사람들의 삶을 개선하는데 쓰는 것”으로 정의
○ 분석방법
- 2013년 9월부터 2014년 6월까지 국가 견학, 프로그램의 지출 및 결과에 대한 데이터 수집 외
- VFM 분석은 경제성(economy), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 비용효율성(cost-efficiency), 비용효과성(cost-effectiveness) 5가지 차원에서 평가
- 실제 산출된 결과와 영향을 극대화하는 것이 주요한 목적
○ 시사점
- VFM은 현재 우리나라의 결과중심의 성과관리의 문제점을 보완하고 정책효율성을 판단해 줄 수 있는 중요한 방법 중의 하나로 활용가능
- 다만 편익비용분석 등 기타 다른 평가방법도 마찬가지이지만 VFM을 활용하기 위해서는 모니터링 시스템의 선행 구축 필요
□ 호주 정책효과 사례분석Ⅰ: 비용효과 분석
○ ACE-비만정책(ACE-Obesity Policy)은 다양한 분야의 비만 방지 정책 (규제 및 프로그램 기반의 개입 포함), 여러 영역의 거버넌스(지역정부, 주정부 및 연방 정부)에 대한 경제적 가치를 평가
○ 분석방법
- 비만예방 프로그램의 비용-효과성 모델링
- 이 모델은 관심 인구에서 하나 이상의 위험 요소(BMI, 신체 활동 또는 과일 및 채소 섭취)의 분포에 대한 개입 관련 변화의 효과를 시뮬레이션
○ 시사점
- 호주의 ACE-비만정책 모델은 최적의 정책 우선순위 결정에서 하나의 참고사례로 활용 가능
- 정책의 효과에 미치는 가장 중요한 요인들을 과학적인 선행연구 결과에 근거하여 도출하는 작업을 먼저 수행
- 성과정보에 근거해 증거기반(evidence-based)의 의사결정을 수행할 수 있으며, 정책실패의 가능성도 줄이는 효과 발생
□ 호주 정책효과 사례분석Ⅱ: 효율성-효과성 분석
○ 공공병원이 응급실(emergency department, ED)을 얼마나 효율적·효과적으로 관리하는지 여부를 평가
○ 분석방법
- 40개의 Victorian 공립 병원 ED에서 39개의 데이터를 분석해 병원직원 인터뷰, ED 방문, 병원의 자료 검토, 부서별·분기별 데이터 검토 등 데이터 분석 활용
○ 시사점
- 본 사례를 통해 목표한 성과가 도출되지 않는 이유를 분석하여 기술하고 있고, 타당한 평가가 필요함에도 불구하고 잘 시행되지 않는 원인이 무엇인지를 분석해서 보여주고 있기 때문에 우리의 정책현장에서 참고로 활용하기 적절한 사례
5. 정부 정책효과 측정에 대한 인식분석
□ 조사 개요
○ 정부 정책효과 측정·분석 현황 및 수준 전반에 대한 인식을 외부전문가(중앙행정기관 자체평가위원), 정부업무평가 담당공무원을 대상으로 설문조사를 수행
- 공무원과 전문가 조사의 공통문항으로 총 35개의 설문을 구성
□ 설문조사 결과
○ 정책효과 개념 및 영역에 대한 인식(다중응답)
- 전체응답자 중 ‘결과’가 정책효과 영역에 포함된다고 생각하는 의견이 92.5%로 가장 많았으며, 영향(91.6%) → 산출(80.8%) 순으로 인식
- 정책효과의 개념을 결과(outcome)라고 보는 견해가 가장 많았으며, 목표달성도(실적) 차원의 산출(output)의 개념도 여전히 정책효과의 영역으로 인식하고 있는 경향을 확인
○ 정책효과 예측·측정의 중요성에 대한 인식
- 전문가와 공무원의 대부분은 정책수립단계의 정책효과 예측과 정책결과단계 정책효과 측정 모두 ‘중요하다’고 인식
○ 정책 계획·수립단계에서의 정책효과 예상·예측에 대한 항목별 중요도
- 전체응답자 평균은 5점 만점에 4.02점으로 나타났으며 ‘측정하기 위한 기준의 체계적인 제시(4.18점)’가 가장 중요하다고 응답
- 공무원 평균 3.78점, 전문가 평균 4.23점으로 나타났으며, 두 집단간 평균 차이는 통계적으로 유의미
- 공무원-전문가 그룹 모두 ‘측정기준의 체계적 제시’ 항목에 대한 중요도가 가장 높게 인식
○ 정책 계획·수립단계에서의 정책효과 예상·예측에 대한 항목별 실제 반영도
- 조사결과 전체응답자의 평균은 5점 만점에 3.41점으로 나타났으며, 이러한 결과는 예측 중요도(4.02점)보다 0.61점 낮게 인식
- 두 집단 모두에서 효과에 대한 타당한 논거 제시가 계획서 안에 상대적으로 가장 반영 안 되어 있다고 인식하는 것은 정책효과 측정개선에 있어 중요한 시사점을 제공
○ 정책 계획·수립단계에서의 정책효과 예상·예측에 대한 항목별 중요도-반영도 분석(IPA)
- 전체응답자의 중요도 평균은 5점 만점에 4.02점, 실제 계획서 상의 반영도는 평균 3.41점으로 나타났으며, 이러한 차이는 통계적으로 유의미
- 중요도가 높고, 반영도가 낮은 제2사분면의 <중점개선 영역>에 대해 공무원의 경우 ‘정책 기대효과의 구체성 확보’ 만을 응답하였지만, 전문가의 경우 계획서상 ‘이해관계자 분석계획의 구체적 제시’ 와 ‘정책 기대효과의 구체성 확보’를 응답
○ 정책 계획·수립단계의 최우선 정책효과 측정 기준
- 정책 계획·수립 시 고려해야 할 정책효과 측정기준 중 가장 중요한 것으로 1순위는 ‘측정 기준의 체계적 제시(57.5%)’를 가장 많이 응답하였으며, 2순위로는 ‘정책효과 도출방법의 체계적 제시(43.9%)’로 인식
○ 정책시행·결과 단계에서의 정책효과 측정·도출에 대한 항목별 중요도
- 전체응답자 평균은 5점 만점에 4.06점으로 나타났으며, 이는 정책수립·계획단계보다 중요도가 0.04점 높게 인식
- 전문가 (평균 4.22점)의 정책효과에 대한 중요도 인식이 공무원(3.88점) 대비 상대적으로 높게 나타났으며, 두 집단 간 평균 차이는 통계적으로 유의미
- 전문가와 공무원 그룹의 중요도 순위가 차이를 보이는 가운데, 전문가는 ‘의도한 본질적 효과에 대한 구체적 제시(4.46점)’, 공무원은 ‘정책효과 도출 결과의 합리적 해석(4.12점)’ 항목에 대한 중요도 인식이 가장 높게 분석
○ 정책시행·결과 단계에서의 정책효과 측정·도출에 대한 항목별 실제 반영도
- 항목별로 보면 전문가와 공무원 그룹 모두 ‘의도한 효과의 구체적 제시’, ‘기대효과·파급효과의 구체적 제시’ 항목에 대한 반영도 인식이 가장 높게 분석
○ 정책시행·결과 단계에서의 정책효과 측정·도출에 대한 항목별 중요도-반영도 분석(IPA)
- 전체 중요도 평균은 5점 만점에 4.06점이고, 실제 보고서 상의 반영도는 평균 3.49점으로 나타났으며, 이러한 차이는 통계적으로 유의미
- 정책 시행·결과단계에서의 중요도가 높고, 반영도가 낮은 제2사분면의 <중점개선 영역>에 대해 공무원의 경우 ‘정성분석 과정의 체계적 제시’만을 응답하였지만, 전문가의 경우 평가보고서상의 ‘중장기 효과의 체계적 기술’과 ‘긍정적·부정적 영향요인의 적정한 제시’를 응답
○ 정책 시행·결과단계 최우선 정책효과 측정 기준
- 정책 시행·결과단계에서 고려해야 할 정책효과 측정기준 중 가장 중요한 것으로 1순위는 ‘의도한 효과의 구체적 제시(54.7%)’를 가장 많이 응답하였으며, 2순위로는 ‘기대효과·파급효과의 구체적 제시(38.3%)’로 분석
○ 정책효과 측정이 어려운 분야
- 정책효과 측정이 어려운 분야로 전체응답자 결과를 살펴보면 ‘외교안보분야(36.0%)’가 가장 높은 응답률을 보였으며, 그 다음 문화분야(16.4%) > 교육과학 분야(12.6%) > 재난안전 분야(12.1%)의 순으로 인식
○ 성과평가 결과보고서 작성 시 필요사항
- 중앙행정기관의 성과평가 결과보고서 작성 시 정책효과의 충분한 작성을 위해 가장 필요한 것으로 ‘정책효과 측정에 대한 가이드라인(34.1%)’이 가장 필요하다고 응답하였으며, 두 번째로는 ‘공무원의 관심과 역량(21.6%)’으로 분석
○ 정책효과 가이드라인 필수항목
- ‘정책효과 입증방법 및 판단기준(62.1%)’에 대한 내용이 가이드라인에 포함되어야 한다고 인식하는 응답자가 가장 많았으며, ‘정책효과 측정방법(56.1%)’이 두 번째로 높게 인식
○ 정부 정책효과 측정·도출을 위한 개선안
- 정부 정책효과 측정·도출에 대한 개선안 마련 차원에서 가장 중요한 것은 무엇이라고 생각하는지에 대해 전체응답자 조사결과 ‘기관 미션, 비전, 의도된 수요와 연계된 측정 가능한 사업목표와 기대효과(outcome) 정립(60.3%)’이 가장 많게 응답
□ 심층인터뷰 결과분석
○ 중앙정부 정책효과 측정의 문제
- 주요정책 자체평가에 대한 기준이 부처별로 상이하여 정책효과에 대한 명확한 개념적 정의가 없으므로 정책효과의 측정 범위가 모호하고 추상적
- 국무조정실은 정부업무평가를 총괄·지원하는 기관으로, 정책분석시 정책효과를 어떻게 분석·기술하라는 규정이 부재한 실정. 이는 평가정책의 문제이며 곧 국무조정실의 역량·관리의 문제
- 중앙정부 정책효과 측정의 문제는 ① 프로그램 단위의 원인 ② 정부(부처별) 기관단위의 원인 ③ 정부 전체의 거버넌스 차원으로도 나누어 분류
- 현재 정부 정책효과에 대한 측정은 성과중심의 결과단계를 중심으로 측정·평가되고 있으나 측정중심의 성과관리가 아닌 계획단계 정책효과의 예측에 대한 전략적 기획(Strategic Planning) 차원의 접근이 필요
○ 정부 정책효과 측정 실태분석을 위한 분석기준
- 정책효과 측정에 있어서 정책수혜자 및 대상자를 설정하여 매뉴얼로 제시하고 있는지를 고려해야 하며, 일반국민을 대상으로 한 인식도·만족도를 측정하는 것도 좋지만 현장에 대한 정교한 지식을 가진 해당 정책의 수혜자를 대상으로 정책효과를 조사하는 것도 필요
- 정성적 분석의 경우, 정책효과를 매뉴얼화 하고, 정량적 분석과 마찬가지로 정성적 분석도 정책효과와 관련된 근거를 논리적으로 제시하는 것이 중요
○ 심층인터뷰를 통한 정책적 제언
- 정부 정책효과 측정에 관한 범부처 공통기준 제시 및 가이드라인 정립·제시 필요
- 정부업무평가 구조 및 제도 개선이 필요
- 정책효과 측정을 위해 공무원 개개인의 역량을 강화할 수 있는 방안모색
- 분야별로 전문성을 가지고 정책효과를 측정·도출할 수 있는 구체적인 방안이 필요
6. 정부 정책효과 측정시스템 개선방안
□ 정부 정책효과 측정시스템 개선방향
○ 평가주체 및 체계
- 정부업무평가위원회, 국무조정실, 중앙행정기관, 외부 정책효과 검증·평가 연구기관 등과 같은 내·외부 평가주체의 정책효과(성) 평가역량 및 평가체계의 유기적 연계성 강화
○ 평가대상 및 내용
- 정책효과 평가대상의 재정립
- 정책계획 수립 단계와 정책 시행 및 결과 단계에서 (기대)효과 측정·평가 수준을 재정립하고, 평가내용의 구체성과 체계성 제고
○ 평가방법
- 정책효과 방법의 표준화·체계화(단기적: 정책효과 측정매뉴얼 개발 등; 중장기적: 성과정보시스템 구축, 정책효과 점검단 설치 등)
□ 정부 정책효과 측정시스템 개선방안
○ 평가주체, 평가대상 및 내용, 평가방법 등에 관한 개선방안 제시를 통해 우리나라 중앙행정기관의 정책효과 측정·평가시스템이 성과관리 프로세스 전반에 기여할 수 있는 방안을 다각적으로 제시
○ 단기적 개선방안
- 현재의 법적 틀 안에서 시행할 수 있는 사항들(예를 들어, 정책효과측정 교육체계의 마련, 성과목표 수준의 정책효과 기술, 논리모형이나 결과사슬 등과 같은 중장기 정책효과 기술의 프레임워크의 활용, 정책효과 측정 매뉴얼[가칭]의 개발·활용, 모니터링 강화 등)을 제시
- 정부업무평가위원회 하의 정책효과와 관련한 모니터링 및 평가시스템(Monitoring and Evaluation System)을 마련하여 기획·조정·총괄 기능 강화
- 중앙행정기관의 정책효과 측정시스템을 보다 체계적으로 내재화하기 위해서 정책효과 중심의 성과관리체계로 전환
- 정책효과는 여타 정책과정(산출 포함)과는 다른 특수성이 존재하기 때문에 현재 공무원에게 제공되는 평가 및 성과관리 교육체계와는 구분되는 별도의 체계적인 정책효과 교육체계 필요
- 정책효과 측정 교육프로그램의 효과성을 제고하기 위해서 부처 특성을 고려·반영할 뿐 아니라 교육과정 참가자의 적극적인 참여에 바탕을 둔 맞춤·참여형 정책효과 교육프로그램 개발
- 공무원의 평가역량 강화를 위해 개방형 직위제도를 성과관리 업무(정책효과 측정·평가 포함)까지 확대·시행
- 현재 성과관리나 정부업무 평가체계가 정책효과 중심으로 운영되기 위해서는 중앙행정기관별 자체평가위원회의 컨설팅 기능 강화와 정책효과 소위원회(가칭) 구성·운영
- 정책효과의 측정·평가 결과에 대한 환류 기능 강화를 위해 정책효과에 대한 평가 가중치(중요도)를 높이거나 정부업무평가위원회 및 국무조정실 차원에서 개별 부처가 평가결과를 관련 정책과정에 적절하게 고려·반영하는지를 주기적으로 모니터링
- 정책효과의 평가 단위·수준을 재정립하기 위해 현재 중앙행정기관 관리과제 수준에서 미시적으로 측정·기술하고 있는 정책성과(산출과 효과 포함)를 관리과제 수준의 산출과 성과목표(또는 전략목표) 수준의 효과로 구분하여 측정·평가
- 정책성과라는 추상적·포괄적인 개념이 아니라 정책의 산출과 구분되는 정책효과라는 표현을 사용할 필요가 있으며, 정책효과의 파급범위, 기간 등에 따라 정책효과를 1단계, 2단계, 3단계 등과 같이 3가지 단계로 세분화하는 것이 바람직
- 중앙행정기관의 정책계획서에서 예측·예상되는 정책효과(기대효과)를 구체적이고 검증 가능한 방식으로 기술·설명
- 정책계획의 수립 단계에서 중앙행정기관이 중장기 정책효과에 대한 예측을 간략하게나마 기술할 수 있도록 논리모형이나 결과사슬 등과 같은 중장기 기대효과 기술의 프레임워크를 제시·활용
- 앞서 제시한 ‘정책 기대효과 모니터링·검증시스템’과 ‘중장기 기대효과 기술의 프레임워크’ 등을 정책계획 수립 단계뿐만 아니라 정책의 시행·결과 단계에서도 적극적으로 활용·운영함으로써, 정책계획서와 평가보고서 간 유기적 연계체제 확립
- 정책효과 조사 대상의 적확성을 확보하기 위해 ‘Attentive Public(관심대중)’ 개념 제시·활용
- 정책효과에 대한 구체적인 평가기준 정립을 위해 중앙행정기관의 자체평가계획서에 정책효과에 대한 구체적인 평가기준을 제시하고, 평가보고서에 정책효과를 평가하기 위한 세부항목 명확화
- 정부의 성과관리체계는 정량적 성과지표를 중심으로 운영되고 있으며, 이의 활용이 더욱 증가되고 있는 추세 속에서 경제적 분석기준이나 방법의 표준화 정립
- 정책계획의 수립 단계와 정책의 시행 및 결과 단계 모두에서 정책수혜자 및 이해관계자를 중심으로 하는 이해관계자 분석(stakeholder analysis)의 적극적인 활용
- 정책효과 측정이 어려운 정책분야의 경우 전문가 인터뷰에 기반한 정책효과 등급제를 신설·운영함으로써 정책의 수혜자나 이해관계자가 얻는 직·간접적인 효과를 적절하게 측정·평가
- 정책효과 중심의 성과관리 프로세스 구축·운영이 궁극적으로 차후에 보다 나은 정부 정책을 설계하고 의도한 정책목표를 보다 효율적·효과적으로 달성하기 위한 것임을 고려할 때, 정책효과에 대한 영향요인 분석의 의무화
- 논리모형이나 결과사슬 등과 같은 중장기 기대효과 기술의 프레임워크를 정책의 시행 및 결과 단계에서 적극적 활용·적용
○ 중장기적 개선방안
- 일정 기간의 논의·준비기간이 필요하거나 법의 개정 등이 요구되는 사항들(예를 들어, 외부 중장기 정책효과 평가전문 연구기관의 선정·운영, 중장기 로드맵의 구상, 정책영향보고서의 신설·활용, 정책효과 성과정보시스템(가칭)의 구축·운영 등)을 고려하여 제시
- 중장기 정책효과 측정·평가·분석에 대한 전문성을 갖춘 국책연구기관 등을 활용하여 중장기 정책효과 평가전문기관을 선정·운영하는 것이 바람직
- 현재 단년도 중심의 정책효과 측정시스템을 중장기 정책효과의 측정·평가 중심으로 개선하기 위해서 중장기 효과 측정·평가 차원의 거버넌스 확립
- 정부 정책효과 측정시스템을 개선하기 위해 중장기 로드맵 마련을 통한 단기적·중장기적 진단과 개선안에 대한 모색
- 중장기 정책효과에 대한 측정·평가 중심의 정책영향보고서 신설·개발·작성·활용
- 현행 전자통합평가시스템(e-IPSES)과는 별도로 정책효과 성과정보 시스템(가칭) 구축·활용
- 정책 분야나 목표에 따라 정책효과의 측정기준이나 방법이 다양하게 적용될 수 있기 때문에, 정책효과 분석방법에 대한 적용기준 확립
- 중장기 정책효과를 측정·평가하는 정책영향보고서에 한해, 정책효과에 대한 인과관계 분석의 실시·활용
- 중앙행정기관의 정책효과 측정·평가 업무의 전문성을 제고하기 위해 정부의 해당업무를 표준화한 정책효과 측정매뉴얼(가칭) 개발·활용
- 정책효과 측정시스템의 책임성·객관성을 제고하기 위해 정부업무평가위원회(국무조정실)에서 정책효과 측정매뉴얼 관련 모니터링 제도를 구축·운영함으로써 재점검 기능의 강화
- 「정부업무평가기본법」 일부개정을 통해 범부처 차원에서 정책효과 예측·측정의 공통적인 적용
7. 결론: 정책 제언
□ 정책 제언
○ 본 연구의 수행결과는 우리나라 정부업무평가시스템의 효율적 개선을 위한 방안 제시 및 정책적 시사점을 제공
- 성과중심의 현 정부업무평가체계(구조)에서 정책효과 예측·측정에 대한 사회적 논의를 확대하고, 정책효과 중심의 정부업무평가체계를 제안
- 정책효과를 객관적으로 도출·측정할 수 있는 평가기준 및 측정방법 등을 종합적으로 제시
- 본 연구는 효율적인 ‘정부업무평가시스템’을 구축·운영하는데 있어 그 제도적 근거를 마련하고, 정부업무평가제도 관련 정책에 기여
This research is intended to examine the Korean government's performance evaluation system and suggest policy recommendations to enhance its efficiency, effectiveness, and reliability. Since the Framework Act on Government Performance Evaluation was enacted in 2006, the Korean government has considered policy performance as being an important criterion in evaluating its public policy and service. However there have been some criticisms that the measurement and evaluation of policy outcomes is still insufficient, mainly due to the conceptual ambiguity of performance measurement (and policy outcomes) and the inadequacies of a performancecentered system. Therefore, there is a growing necessity for a systematic policy outcome measurement and evaluation process.
In order to accomplish this, this research has three specific purposes. First, it illustrates and suggests multilateral improvements for measurements of government performance by analyzing the government's policy outcome measurements. Second, it analyzes and diagnoses the current central government's evaluation system and describes improvements for those measurements. thereby contributing to the establishment and management of an efficient government performance evaluation system. Third, it assists in the development of public policy regarding a government performance evaluation system, and proposes policy directions and measurements to establish and manage a more efficient performance measurement system focused on policy outcomes.
The scope of the research includes the central government's entire evaluation system under the Korean government’s performance evaluation system. It consists of a three-part analysis that is, the analysis of the status of the Korean system, cases studies of foreign countries, and an analysis consisting of surveys and in-depth interviews. First, it diagnoses and analyzes the current status of the Korean government’s performance measurement system according to the analysis criteria of policy outcome measurements, which are drawn from the literature on Korea and other countries' government performance and policy outcomes. The analysis covers 22 governmental ministries' policy evaluation documents and reports across various policy areas and stages―for example, policy planning, making, implementation, and results.
The second analysis examines the measurement and analysis of policy performances and outcomes in three foreign countries, including the United States, the United Kingdoms, and Australia. In particular, the case studies investigate a variety of research methods ―for example, experimental design analysis, quasi-experimental design analysis, cost-benefit analysis, cost-effectiveness analysis, and value-for-money analysis. The research methods are widely and frequently adopted in measuring and analyzing policy performance and outcomes by many countries and international institutions.
Third, for this research surveys and in-depth interviews were conducted targeting 100 public officials and 114 external experts, in order to assess their awareness of the overall status and level of government policy outcome measurement and analysis. Additionally, whether there was a difference in the level of awareness between these two groups was also measured. Based on the analysis results, it finds out what issues and drawbacks there are in the current governmental system of policy outcome measurement and evaluation, and draws and suggests improvement of measurements in a multilateral and synthetic way.
This research proposes a variety of measurements for improving the government policy outcome measurement system with regards to three aspects, that is, the agents of system of evaluation (who), evaluation targets and content (what), and evaluation methods (how). In particular this research recommends 1) strengthening the capabilities of evaluation agents and the systematic connection of evaluation system (e.g. introducing a monitoring and evaluation system, developing policy outcome measurement education programs, enhancing expertise in policy outcome evaluation, installing a policy outcome sub-committee, establishing a governance for mid- to long-term policy outcome measurement and evaluation, etc.), 2) re-establishing evaluation targets and enhancing the specificity and systemicity of evaluated items (e.g. setting up a mid- to long-term road map, segmenting the measurement and evaluation of policy outcomes, suggesting a framework for mid- to long-term expected policy outcomes, enhancing connectivity between policy plans and evaluation reports, making and utilizing policy impact reports, etc.) and 3) standardizing and systematizing evaluation methods (e.g. establishing evaluation criteria on policy outcomes, introducing a performance information system on policy outcomes, standardizing economic analysis methods, utilizing stakeholder-centered qualitative analysis methods, utilizing a policy outcome grading system based on expert interviews, making the analysis of policy outcome factors mandatory, developing and utilizing a policy outcome measurement manual, establishing a manual monitoring system, etc.). They are presented in two dimensions, short-term and mid- to long-term improvement measurements.
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