토지이용계획의 수립․결정과정에서 주민참여절차의 의의와 과제 = A Significance and Challenge of Procedure of Resident Participation in the Process of an Establishment and Decision of Land Utilization Plan

국문 초록 (Abstract)

최근 정부가 추진한 4대강정비계획․제주강정해군기지사건 등에서 보듯이 각종 토지개발계획이 환경문제나 지역생활권 침해 등을 이유로 한 관련주민들의 강한 반대가 사회적 이슈로 되었으며, 쟁송화되는 등 엄청난 국가사회적인 갈등비용을 지불하였다. 공공적 사업계획에 관한 격한 반대와 분쟁의 근저에는 계획의 수립결정과정에서 행정부의 입장과 이해관계인의 권리보호 및 시민상호간의 이해조정과정이 제대로 정립되어 있지 않다는 것이고, 이를 달리 말하면 그러한 원인에 대응할 수 있는 명확한 ‘행정계획절차’가 법제도적으로 부재하다는 것이다. 이 논문에서는 이러한 문제의식에 기초하여 토지이용계획과 관련하여 실정법을 토대로 전통적인 행정법이론에 의한 계획통제의 한계점을 논증하고, 토지이용계획에서 주민참여절차가 실질적으로 확립될 가능성의 모색과 향후 해결과제를 연구주제로 다루었다. 이 연구를 통해 분석․검토한 주민참여절차의 법리적 쟁점의 주요 내용은 다음과 같다.
우선은, 토지이용계획과 같이 행정계획은 계획의 전문성으로 인해 입법적 통제가 약화될 수밖에 없으며, 사법적 통제 역시 학설․판례에 의해 구속적 계획의 경우 광범한 ‘계획재량’을 인정하고 계획의 처분성을 긍정하는 전제에서 당해 계획의 실체적 위법판단기준으로 형량명령원칙을 채택한다는 사법심사법리가 확립되어 있으나, 아직까지 관련판례를 분석하면 구체적인 형량심사의 검토과정을 발견하기 어려우며, 재량남용법리와의 차이점도 명확하지 않는 등 여전히 계획재량통제는 한계가 있다. 여기서 계획법규를 실체법적 중심에서 절차법적으로 전환할 경우 입법․사법의 통제가 비교적 용이하며, 이는 결과적으로 행정부가 수립․결정하는 계획의 공공성을 담보하는 것으로 연결된다는 점이다.
그 다음으로, 이상과 같은 계획법의 구조적 이해에 따라 계획절차의 핵심인 주민참여절차와 관련하여 몇 가지 중요한 부분을 강조하면 첫째는, 이념적 측면에서 주민참여는 당해 계획지역의 토지소유자등의 권리이익보호와도 관계되나, 또한 지역주민의 생활권적 집단이익도 중요하므로 그 헌법적 근거는 적법절차(권리보호원리) 및 국민주권․주민자치원리(민주주의원리) 양면에 기초한다는 점에서 사전적인 권리보호절차로서 일반법인 행정절차법과 다르다는 점이다. 따라서 우리 계획법규의 주민참여절차의 해석․정비 등에 있어 이후에는 민주적인 사전절차로서 주민의 지위를 보장해가는 것이 중요하다. 둘째는, 현행 법제 속에서 주민참여절차에 관한 공청회․주민의견청취 등의 규율구조는 주민의견수렴에 미비하나, 헌법적 근거에 따른 권리보호와 민주주의의 실현과정으로 인식하고 계획수립권자는 현재의 참여제도만이라도 형식적으로 운용할 것이 아니라 각 절차를 청문회에 준하는 형식으로 실제적․실효적 제도로서 실시할 필요가 있다. 셋째는, 법원의 주민참여절차에 관한 법해석과 관련하여 지금까지 우리 법원이 보여주었듯이 절차형식보장기준에 의해 위법여부를 판단할 것이 아니라, 일본의 공청회․의견제출절차에 관한 판례에서 확인할 수 있듯이 주민참여의 본질과 실질에 충족하고 있는지 여부에 따라 계획절차의 위법여부를 판단하는 법원의 전향된 자세가 요구된다. 넷째는, 현 계획절차의 결점은 임의적․사실적 절차로서 각종 참여절차의 실시 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The strong objection by related residents had been social issues: i.e., those issues are against various land development plan based on environmental problem or an invasion of local living rights, like recent governmental projects such as plan of maintenance of four rivers, Gangjung naval base in Jeju Island and etc. Furthermore, they had provoked lawsuits and they had costed gigantic national, social conflict. Violent objection and disputes against public plan of operation had been caused since there is no definite procedure of administrative plan in legal system to correspond to those causes: administration’s position, protection of right of interested persons and the process of interest mediation among citizen in the process of an establishment and decision of plan. Based on the critical mind the above, this thesis proves the critical point of plan control by traditional theory of administrative laws based on present laws related to land utilization plan and deals with a way to seek the possibility to practically establish the procedure of resident participation in the land utilization plan, and the subject of solution in the future. The ingredients of legal issues in the procedure of resident participation are the followings, analyzed and reviewed through this research.
First of all, legislation control against administrative plan like land utilization plan must be weaken because of professionalism of plan.  Judicature control also has limitation. According to theory and case laws, in the case of binding plan, a theory of judiciary review to adopt a principle of an order to balance as substantial standard to judge illegality of concerned plan has been established on the assumption that the court acknowledges large planning discretion and it affirms the nature of disposal of plan. However, according to the analysis on the related case laws, there was no precess to review specific review of balance. Besides, the control of planning discretion still has limitation since there is no definite difference from the theory of abuse of discretion. Here, if laws on plan concentrated on substantial laws could be converted to it concentrated on procedural law, legislative, judicature control may be comparatively easy. As a result, it guarantees the nature of public of plan, established and decided by the Administration.
Next, according to the structural understanding of planning laws the above, this thesis focuses on the several points related to the procedure of residents participation as the core of planning procedure. First, residents participation in the side of ideology is different from the ordinary administrative laws of procedure as the preliminary procedure to protect rights. It tied to protection of interest on the right of property owners around concerned planning area. However, group’s interest of a living right of residents is important. Thus, its constitutional ground based on both faces: due process (a theory of right protection) and a theory of national sovereignty and residents autonomy (a theory of democracy). Consequently, in the analysis and maintenance of the procedure of residents participation of planning laws, protecting the status of residents as democratic, preliminary procedure is important in the future. Second, as a structure to regulate a public hearing and hearing on the opinion of resident is not enough for reflection of resident’s opinion, the right owner to establish plan needs to execute the present system to participate not just as a formal system, but a practical, efficient system such as every procedure the same as public hearing. Third, like case laws related to legal analysis on the procedure of residents participation of the court, the court would not judge whether it is violation of laws by the standard to assure the form of procedure, but, like Japanese case laws on the public hearing and the procedure of the submission of the opinion, it may turn to judge whether it is violation ...

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