행정의 전문성의 함의 ― 독일의 논의를 중심으로 ― = Implication of administrative expertise — focusing on the discussion of Germany —

국문 초록 (Abstract)

지금까지 우리나라의 행정법학자는 행정작용에 대해 사후적 법적판단을 내리는 법원과의 교류는 중시했지만 정작 일차적 법집행의 주체인 행정 및 행정부 공무원과의 관계는 소홀히 해왔다. 현실과 괴리되지 않는 행정법학의 발전을 위해서 행정법학은 앞으로 행정의 실제에 보다 많은 관심을 기울여야 한다. 본 연구는 위와 같은 문제의식아래 행정학에서 주로 연구해온 인사행정 분야, 그중에서도 공직의 전문성이 내포하고 있는 함의를 행정법학의 관점에서 접근한다. 최근 인사행정실무에서의 핵심과제는 공무원의 전문성을 향상시키는 것이다. 다수의 행정학 논문에서는 지속적으로 공무원의 전문성 부족을 비판해 왔다. 변화된 행정환경에 효과적으로 대응하기 위해 전문성을 갖춘 공무원이 필요하고 행정의 전문성이 고양되어야 한다는 주장을 일반론 차원에서 부인하기는 어렵다. 그러나 공무원이 갖추어야할 ‘전문성’이 구체적으로 무엇인지, 전문성을 갖추어야 할 공무원의 범위는 어디까지인지, 공무원 개인의 전문성이 향상되면 자연스럽게 행정 또는 공직의 전문성도 동시에 고양되는지 등에 대한 심도 깊은 연구는 찾아보기 어렵다.
독일은 기본법에서부터 성과주의(Leistungsprinzip)를 규정하고 있다. 공무원의 공무담임의 조건으로 성과주의를 규정하고 있지만, 이와 관련한 독일의 다수 견해는 공무원의 주관적 권리보다는 행정의 능력 내지 전문성이라는 객관적 관점을 보다 중시한다. 또한 우리나라의 공무원 개념과 달리 기관의 임무를 수행하는 기관담당자의 개념을 통설적으로 받아들이는 독일의 이론도 자연인인 기관담당자는 기관의 임무를 효과적으로 수행하기 위하여 존재한다고 해석할 수 있는 단초이다. 나아가 독일 기본법상 부처책임독립의 원칙(Ressortprinzip) 또한 조직단위로서의 행정의 전문성에 대한 근거가 될 뿐 아니라 행정의 전문성 고양을 위해서 직업공무원 뿐 아니라 행정청의 수장인 정무직공무원 또한 일정한 수준의 자격 또는 전문성이 필요하다는 근거로 해석될 수 있다.
우리나라의 헌법은 공무원의 자격에 대해 명시적으로 규정하지도 않고 부처책임독립의 원칙을 규정하는 헌법 조항도 없다. 행정학계와 활발히 교류해 온 정부는 공무원의 전문성이 곧 행정의 전문성이라는 전제하에 개개인의 전문성을 향상시키기 위한 제도개선에 주력하고 있다. 여기서의 전문성은 고도의 전문성 또는 협의의 기술적 전문성을 뜻한다. 반면 행정법학은 행정조직법 차원에서 행정의 전문성에 보다 더 초점을 두며 고도의 전문성 보다는 일반적 전문성의 중요성을 강조한다. 그런데 공익을 수행하는 임무의 주된 행위주체를 행정으로 보고 행정의 전문성을 강조하는 행정법학의 관점과 미시적으로 공무원 개개인의 전문성에서 인사행정의 개선을 추구하는 행정학계의 해법은 상호 보완관계로 파악할 수 있다. 행정은 스포츠에 비유하자면 다차원의 복잡한 협력이 필수적인 팀플레이에 가까우므로 행정의 최종 목표 차원에서는 행정의 전문성 향상에 방점을 두는 행정법학의 관점을 취해야 한다. 동시에 행정의 전문성 강화를 위해서는 행정학에서 강조하는 공무원의 전문성 강화 또한 주된 인사행정의 수단으로 기능할 것이다. 동시에 최근의 행정환경 하에서 행정이 갖추어야 할 전문성의 구체적 내용에 있어서는 고도의 기술적 전문성 보다는 소속 부처의 중간적 공 ...

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

So far, the administrative law scholar has considered the importance of communicating with the court that makes a post legal judgment on the administrative action, but neglects the relationship with the officials of the administration and the administration, which is the primary subject of the law enforcement. For the development of administrative law that does not conflict with reality,administrative law should pay more attention to the reality of administration. Given this awareness, this study approaches from the viewpoint of administrative law the implication of the professionalism of public administration in the field of personnel administration, which has mainly been studied in the public administration. A key task in recent public HR practices is to improve the professionalism of public officials. Many public administration papers have criticized the lack of professionalism of government officials. In general, it is difficult to deny that public officials with specialized expertise and professional administration are needed to effectively cope with the changed administrative environment. However, such kinds of works that specify what kind of “expertise” should be provided by public officials, what extent of civil servants should be equipped with expertise, and whether the expertise of civil servants leads to professional administration are difficult to find.
Germany defines Performanceism(Leistungsprinzip) in Grundgesetz. Regarding this Article, the performance criterion is indicated as the condition of the public servant in the employment process. However, the interpretation of lawyers emphasizes the objective viewpoint of administrative competence and professionalism rather than the subjective rights of public officials. Furthermore, the German theory that accepts the concept of the person in charge of carrying out the duties of an agency is a clue to the interpretation that the agency person exists to carry out the duties of the agency effectively. The Ressortprinzip in the Basic Law of Germany, which means an autonomous independent exercise of an agency within the scope of the competence, is a good evidence as well that the expertise of administration can be understood from an objective point of view. This principle is not only a basis for the professionalism of the administration as an organizational unit, but also it can be interpreted as a basis that a certain level of expertise is required to all the levels of public servants.
The Constitutional Law of Korea does not explicitly stipulate the qualifications of public officials and includes no Ressortprinzip. The government, which has actively exchanged views with the public administration academia, is focusing on enhancing individual professionalism through system improvement under the premise that professionalism of public officials is administrative expertise. The expertise here means a high degree of expertise or technical expertise of consultation. On the other hand, administrative law emphasizes the importance of general expertise rather than highly professionalism in terms of administrative organization law. The view of administrative law emphasizing the administrative expertise and the solution of the administrative academy looking for the improvement of the personnel administration from the professionalism of individual civil servants can be complementary to each other. In the first place, it is necessary to take a viewpoint of administrative law that focuses on improvement of administrative expertise because public administration works rather like multi-dimensional team play than civil servants' individual play when compared to sports. At the same time, strengthening the expertise of public officials emphasized in public administration will also serve as the main means for enhancing administrative expertise. However, in the specific contents of administrative expertise under the recent administrative environment, it is necessary to emphasize th...

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