참여정부의 정부혁신 운영실태 및 효과분석
참여정부의 정부혁신은 내용 및 방법적인 측면에서의 독특성과 더불어 정부의 강력하고 지속적인 추진으로 인해 정부혁신의 성과를 비롯한 다양한 측면에서의 평가와 연구가 꾸준하게 제기되고 있는 실정이다. 이제 참여정부의 국정운영도 임기의 중반을 지나고 있는 시점에서 현 정부의 내실 있는 혁신의 마무리와 문제점의 규명을 통해 앞으로서의 개선방안을 모색하기 위해서는 그간 광범위하게 추진되고 있는 국정관리방식을 중심으로 한 운영실태에 대한 체계적이고 면밀한 분석이 요구되고 있다. 이러한 연구와 분석은 바로 참여정부 국정운영의 후반부를 내실 있게 마무리하고, 나아가 차기 정부를 비롯한 중장기적 관점에서 합리적이고 효과적인 국정운영방안 및 내용을 준 비하는 계기가 될 수 있을 것이다.본 연구에서는 무엇보다 참여정부가 추진한 정부혁신을 혁신 추진체계 및 관리방식을 포함한 종합적인 측면에 대한 분석과 더불어 행정관리의 세부분야를 설정하고, 이들 분야별로 이루어진 혁신활동의 내용과 성과와 더불어 각 분야별로 제기되는 문제점과 한계점을 분석 및 규명하여 보다 효율적이고 효과적인 국정관리를 위해 요구되는 개선방안을 도출하고자 한다.본 보고서는「Ⅰ. 총론」, 「Ⅱ. 정부자원에 대한 관리분야」, 「Ⅲ, 정부기능 및 업무수행에 대한 관리」, 「Ⅳ. 대민서비스에 대한 관리분야」등 총 4개의 분야별로 구분되어 있다.4개 분야를 다시 7개의 세부분야로 나눌 수 있다. 조직 개혁, 인사 개혁, 재정 및 회계·예산관리 개혁, 성과관리 개혁, 규제개혁, 행정서비스 개혁, 부정부패 개혁이 바로 그것이다.첫째, 조직 개혁 분야에서는 참여정부 조직부문 혁신의 특징이 아래와 같이 정리될 수 있다. ① 대대적인 조직 개편보다는 자율적인 기능 재조정을 강조하였다. ② 조직 유연성 확보를 위한 노력을 기울였다. 대표적으로 팀제나 총액인건비제의 도입을 들 수 있다. ③ 거버넌스적인 관점에서의 위원회제를 적극적으로 활용하고자 하였다. 이와 같은 점에서 분명히 긍정적인 평가를 할 수 있다.둘째, 인사 개혁 분야에서는 참여정부의 인사혁신 추진체계 및 방법의 적절성을 평가한다면 바로 앞에서 언급한 점 때문에 상대적으로 높은 점수를 주어야 할 것이다. 그것은 ① 정부혁신의 핵은 바로 인적자원의 효과적 관리에 있음을 비로소 인식하기 시작하였다는 점, ② 인사혁신 추진체계의 설계에 있어서 불합리한 인적자원관리기능을 일원화하려고 노력했다는 점이다.셋째, 재정 및 화계·예산관리 개혁 분야에서는 참여정부의 예산관리 및 제도 혁신과정에서 공통적으로 제기된 문제점의 개선방안은 다음과 같이 요약할 수 있다.① 예산관리 및 제도 혁신에 대한 지속적인 수정ㆍ보완 작업이 이루어져야 한다. ② 예산관리 및 제도 혁신의 공감대 형성과 홍보의 필요성이다. ③ 기획예산처와 각 부처간의 신뢰 확보와 함께 제도가 정착될 것이라는 확실한 믿음이 필요하다. ④ 예산관리 및 제도 혁신을 위한 제도간 정합성 확보가 필요하다.넷째, 성과관리 개혁 분야에서는 참여정부는 정부혁신의 로드맵상 주요 주제 가운데 하나인 성과중심의 관리실현과 통합된 성과관리의 실현을 상당부분 실현하고 있음을 알 수 있다. 하지만 이러한 정부차원에서의 노력과 외형적인 성과에도 불구하고 통합된 성과관리체제의 구축과 성과중심의 관리는 여전히 많은 한계를 노출시키고 있다. 이러한 한계는 다음에서 자세히 논의되는 바와 같이 통합성과관리체제의 내용, 성과계획과 성과평가와의 연계측면에서의 성과계획의 가치, 다양한 성과평가제도 상호간의 관계 등의 측면에서 많은 문제점과 더불어 한계가 제기될 수 있으며, 통합성과관리체제를 운영하는 과정에서 지속적인 개선과 보완이 요구된다.다섯째, 규제개혁 분야에서는 참여정부가 앞으로 추진해야 할 규제개혁의 방향을 규제개혁의 구조적 측면과 기능적 측면으로 분류하여 제시하면 다음과 같다. 우선 규제개혁의 구조적 측면에서의 앞으로의 개선 방향을 다음과 같다. ① 규제개혁체계에 대한 재정비가 필요하다. ② 규제개혁기획단에서 보여 준 규제의 공급자와 피규제자 간의 파트너십은 더욱 강화되어야 할 것으로 판단된다. 다음으로 규제개혁의 기능적 차원에서의 발전 방향을 제시하면 다음과 같다. ① 공급자 중심의 규제개혁에서 수요자 중심의 규제개혁으로 전환해야 할 것이다. ② 규제개혁의 과정 중에서 규제영향분석을 통한 전문성 있는 규제심사 기능을 강화해야 한다. ③ 세부적인 기능적 하위구조의 측면에서, 규제개혁의 모범국가로 평가 받고 있는 국가들은 상대적으로 집행측면의 기능적 하위구조를 잘 갖추고 있는 것으로 나타났다. 마지막으로 규제개혁의 절차적 측면에서 앞으로의 개선 방향을 살펴보면 다음과 같다. ① 규제총량제 도입 및 규제일몰제를 활성화해야 한다. ② 규제개선방안에 대한 법령 개정 등 신속한 후속조치와 규제집행절차 및 행태개선에 역점을 두어 추진해야 할 것이다.여섯째, 행정서비스 개혁 분야에서는 향후 우리나라 행정서 비스의 품질과 고객만족도를 향상시키는 목표를 달성하기 위한 제도설계에 있어 다음과 같은 5가지 사항을 중심으로 검토할 필요가 있다고 보고 있다. ① 시민중심의 서비스지향성: 중앙행정기관의 서비스스탠다드의 설정시 `시민 중심(citizen focus)`의 관점을 확보하기 위해, 2년마다 정규적으로 서비스에 대한 시민의 기대와 선호를 조사하는 국가수준과 기관수준의 행정서비스 서베이조사를 실시할 필요가 있다. ② 5개년 서비스품질개선 계획의 수립: 중앙행정기관은 서베이 조사결과를 바탕으로 기관의 서비스 향상과 고객만족을 위해 지속적이며 종합적인 향상 계획과 이의 실행 방법을 마련한다. ③ 성과관리체제의 하나의 모듈: 서비스스탠다드의 이행 력을 구속하기 위해 정부업무평가위원회에서 추진 중인 성과관리시스템의 한 모듈로 서비스스탠다드를 포함한다. ④ 행정서비스헌장의 이행기준과 연계 강화: 현재 대부 분 중앙행정기관의 행정서비스헌장 이행기준에서 기관의 `고객을 대하는 태도` 중심의 민원서비스 기준에서 핵심서비스 내용에 대한 이행기준으로 이행하고 있으나, 여전히 부족한 형편이다. ⑤ 현재 행자부 중심으로 독점적으로 운영 중인 헌장 인증제는 관련 민간기관의 인증제를 활용하여 우수기관에 대한 경쟁적 인센티브로 활용하는 것이 바람직하다.일곱째, 부정부패 개혁 분야에서는 참여정부의 반부패 정책과 활동은 기본적으로 사후통제 중심에서 탈피하여 부패유발요인을 사전적으로 발굴하여 해소하는 접근을 취하고 있다. 사정활동을 중심으로 한 사후적 통제수단을 중심으로 한 접근은 일반적으로 외부적으로 강한 인상을 남기지만 일시적으로 반짝이는 활동으로 역대 정부의 경험에 따르면 지속적이고 안정적인 효과가 성취되지 못하였다. 이에 참여정부는 외형적으로 두드러지지는 않지만 부패실태와 관련하여 부패문제를 보다 구체적으로 규명하여 대책을 마련하고, 부패가 유발되는 요인들을 되도록 사전에 발굴하여 제거하는 접근을 꾸준하고도 강력하게 추진한 결과 다양한 조사결과에 따르면 부패문제는 지속적으로 개선되고 있는 것으로 나타나고 있다.이러한 결과는 본 보고서 앞에서 중앙부처 혁신관련 담당자를 대상으로 한 설문조사결과와도 일치하고 있다. 즉 참여정부하에서의 혁신관련 담당 공무원들은 혁신의 효과가 가장 크게 실현된 분야로 행정서비스 수준의 향상과 더불어 부패문제의 해소를 들고 있다. 따라서 참여정부의 남은 임기는 물론 다음 정부에서 부패문제 해소와 관련하여 가장 역점적으로 수행해야 할 접근은 현재 행해지고 있는 부패관련 실태 및 문제점을 지속적으로 파악하고 규명하여 대응하는 것과 더불어 부패유발요인을 중심으로 한 제도개선을 지속적으로 추진하는 것이다.
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