“참여정부”의 정부혁신의 논리 : 하나의 해석 = The Logic of Government Innovation of the “Participatory Government” : An Interpretation
저자
발행기관
학술지명
권호사항
발행연도
2008
작성언어
Korean
주제어
KDC
051
자료형태
학술저널
수록면
281-325(45쪽)
제공처
소장기관
이 연구는 노무현 “참여정부”(2003-2008)의 정부혁신의 논리에 관한 하나의 해석이다. 해석에서 사용한 기본적인 틀은 행정학 연구에 적용된 사회과학 연구 방법론(약해서, 행정학의 논리)이다. 이 연구의 초점은 노무현 정부가 당면한 문제의 성격(유형)에 비추어 볼 때 그것을 해결하기 위하여 사용할 것으로 기대했던 해결양식이 사용되지 않음으로써 생긴 괴리에 관한 것이다.
이 연구의 해석적 틀은 다음과 같은 요소들을 결합한 시각이다. 즉, 특정한 정부 시대의 ① 역사적 상황의 성격, ② 민주주의(시민사회), 관료제(국가), 그리고 자본주의(시장)의 논리들 중 지배적인 제도적 논리, ③ 지배적 논리 및 그 결합에 적실한 방법론과 이론, 그리고 ④ 당면하게 된 문제의 성격과 이론에 부합하는 분석기법과 분석의 양식.
1948년 이후의 한국 정치와 정부의 역사는 다음과 같이 그 시기를 구분할 수 있을 것이다. 즉, ① 국가 건설기(이승만, 윤보선<장면>), ② 권위주의 경제발전기(박정희), ③ 과도기(최규하, 전두환, 노태우), ④ 민주화 이후(김영삼의 “문민정부”, 김대중의 “국민의 정부”, 노무현의 “참여정부”).
국가건설기의 근본적인 문제는 법의 지배를 확립하고 한국동란으로 더욱 피폐해진 경제를 부흥시키는 일이었다. 이 당시의 문제해결양식은 법적 사고였다.
권위주의적 관료주의 경제발전기에는, 집권화된 관료제의 논리가 지배적이었고 그들이 바라보는 문제의 유형은 빈곤과 안보였는데, 사회-경제적 환경은 공생적이었다. 동원된 주된 방법론은 경험주의적인 것이었고, 문제들은 최적화를 위한 분석기법이나 외삽법과 실증주의적 및 귀납적 분석양식을 통하여 다루어졌다. 이 시기에 민주화를 위한 저항이 심하였는데, 이러한 민주화 운동을 추진한 세력들 중에는 비판이론을 선호하는 급진주의적 세력들도 포함되어 있었다. 이러한 시대 상황은 과도기로 이어졌다.
“문민정부” 시대는 민주주의를 지배적인 논리로 하여 질서를 회복하고 신경제를 도입하려고 했다. 정치-행정적 문제를 해결하기 위해서는 해석학학 방법론이 적실해 보였으나 사용되지 않았다. 문제들은 어느 정도 게임론적 기법과 연역적 양식을 적용하려고 한 듯 하다.
“국민의 정부” 시대에도 민주주의를 지배적인 논리로 삼았으나 외환위기를 맞아 시장 경제의 논리 하에 신 공공관리론을 적용하여 여러 가지 정부개혁에서 성과를 거두기도 하였다. 이 당시에 제기된 많은 문제들은 해석학적 방법론의 적용을 필요로 하는 것들이었으나 논의조차 되지 않았던 것 같다.
노무현의 “참여정부”는 이전의 정부로부터 여러 가지 자산과 부채를 물려받았는데, 계급, 사회계층, 연령, 지역 및 남․북한 간의 다양하고 복합적인 갈등을 안고 있었다. 이러한 갈등을 화해로 이끌기 위하여 민주주의, 관료제, 그리고 자본주의적 논리들 간의 균형 있는 시각을 요구하였다. 집권세력이 주장해 온 사회․경제적 모순으로부터 “해방”되기 위해서는 비판이론을 적절하게 사용하고, 격동적 환경 하에서의 비결정적 문제들을 해결하기 위하여 상위 가설적이며 발견적인 문제해결 양식을 사용했어야 하는데 그렇지를 못했다.
즉, 불행하게도 지배집단은 소위 “저항의 미덕”을 “통치의 미덕”으로 전환시키지 못했다. 다시 말하면, 그들은 방법론과 문제해결을 위한 적절한 맥락을 마련해 주지 못했다. 오히려 그들은 사회적 분파들의 갈등을 조장하였다. 그에 따라 참여정부가 추진한 정부혁신은 노무현 정부 시대의 역사적 상황에서 제기되는 사회-경제 및 정치-행정적 문제의 해결을 위하여 구성되었어야 할 구체적인 맥락과 연계되지 못하였다.
요컨대, 참여정부의 정부혁신에 관한 해석은 당대의 역사적 상황이 요구하는 범사회적 맥락과의 연계 면에서는 실패했다고 해석하면서 동시에 통상적 의미에서의 행정개혁에서는 매우 의욕적이고 다소 성공적이었다고 해석해야 되는 역설을 보여주고 있다.
This paper is an interpretation of the logic of government innovation of Rho Moo-Hyun “Participatory Government”(2003-2008). The basic framework employed for an interpretation is social science methodology as adopted for inquiries of public adminstration (in short, logics of public administration).
The focus of this study is to inquire into the apparent discrepancy between the nature(type) of the problems encountered by Rho Moo-Hyun government and methods of analysis and mode of problem-solving applied for its solution.
The interpretative framework of this paper is based on the perspective which relates
① the nature of historical circumstance and salient problems encountered by a particular government, ② the dominant institutional logics of democracy(civil society), bureaucracy(state), and capitalism(market), ③ relevant methodology and theory pertinent to the dominant institutional logics, and ④ analytical techniques and modes of analysis congruent with the types of the problems faced by a particular government in the political history.
The history of Korean politics and government since 1948 can be divided into the periods of ① Nation-Building(Lee Syngman and Yoon Bo-Sun<Chang Myun>), ② Authoritarian Economic Development(Park Chung-Hee), ③ Transitional Period(Choi Kyu-Ha, Chun Doo-Whan and Rho Tae-Woo), and ④ Democratized Era(“Civil Government” of Kim Young-Sam, “People's Government” of Kim Dae-Jung, and “Participatory Government” of Rho Moo-Hyun).
During the period of Nation-Building, the basic problems were to establish rule of law, restore social order, and reconstruct devastated economy after the Korean War. The relevant modes of problem solution were legal principles.
During the era of authoritarian bureaucratic economic development, the types of the problems envisaged by the ruling power were the poverty and security of the nation, and socio-economic environment were symbiotic. The main research methodology was empirical, the problems were tackled by analytical techniques for optimal solution and extrapolation, and efficient modes of analysis were positivistic and inductivivistic.
The “Civil Government” tried to restore socio-political order with the logic of democracy and to launch a new economy. It seemed that an interpretative research method for politico-administrative problems was appropriate, but it was not used. The problems were tackled by game-theory techniques and deductivistic mode of analysis to some extent.
The "People's Government" encountered foreign currency crisis and had to resort to New Public Management theory for various government reforms with many significant results. The politico-administrative issues emerged at that period required hermeneutics and critical theory, but they were not even discussed.
Rho Moo-Hyun's “Participatory Government” inherited numerous assets and deficits from the former governments, especially, various types of social conflicts, which required balanced perspectives for logics of democracy, bureaucracy and capitalism in order to initiate some reconciliation among the classes, social strata, age groups, regions, and South-North Korea.
The core members of the ruling group of the Participatory Government are known as the former dissidents against the bureaucratic authoritarian regimes of the capitalist society. They were criticizing the former authoritarian bureaucratic government as aggravating the social distortion and injustice toward the disadvantaged. Their orientations were the perspectives of the critical theory in general terms, including people's democracy and national liberation with some sympathy towards North Korea.
Since they were able to take over the ruling power with the inauguration of the Participatory Government of Rho Moo-Hyun, it was very reasonable for us to expect them to apply the critical theory for real 'emancipation' of the distorted society providing the societal meta-context for government innovation.
However, unfortunately, the ruling group were unable to transform their “virtue of resistance” to “a virtue of governing”. In other words, they did not provide appropriate meta-context for methodology and problem solving. Rather, they were aggravating the conflicts of the societal sectors. Thus the government innovations undertaken by the Participatory Government have not been linked to the societal meta-context which should have been formulated for solution of the socio-economic and politico-administrative problems under the historial circumstances of the Rho Moo-Hyun era.
In, sum, an interpretation of the government innovations of the Participatory Government is a paradox to see it as a failure in the context of societal requirements of the historical situations of the era and, at the same time, as productive in terms of technical and managerial perspectives of administrative reform.
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