미래예견적 국정관리와 정부운영(Ⅰ): 지능형 정부조직관리를 중심으로 = Anticipatory Governance and Government Operations: A Focus on Intelligent Government Organization Management
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2020
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1-1028(1028쪽)
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1. 연구배경 및 접근 틀
□ 연구의 필요성
○ 파괴적 기술혁신 및 글로벌 환경 급변
- ICBMA(IoT, Cloud Computing, Big Data, Mobile, AI), 5G, Blockchain 등 파괴적 기술혁신이 심화되고, VUCA(변동성, 불확실성, 복잡성, 모호성)로 상징되는 글로벌 환경변화에 따라 정부는 어떠한 역할과 운영을 해야 하는가?
○ 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제 그리고 난제 급증
- 일반적 행정수요나 정책문제뿐만 아니라 이를 초월하는 글로벌 팬데믹, 저성장, 저출산고령화 등 숱한 난제(wicked issues)가 급증함에 따라 정부는 이를 해결해야 할 당위성과 책임성을 지님
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 연구 필요
- 정보기술 혁신 주도 글로벌 환경 변화에 따른 다양한 행정수요 및 이해상충적인 정책문제, 해결책이 거의 없는 난제 급증
- 이런 현실에서 정부는 계층제적 칸막이와 단기 현안 위주의 정부운영으로 이런 숱한 문제들을 해결하기에 역부족
- VUCA 시대 선찰(foresight)과 네트워크를 통해 미래예견적 국정관리(anticipatory governance)를 지향하며, 선제적이고 과학적으로 문제해결을 지향하는 지능형 정부운영 필요
○ 지능형 정부운영을 뒷받침할 지능형 정부조직관리 연구 필요
- 파괴적 기술혁신을 기반으로 데이터/증거기반 과학적 행정을 통해 미래를 예견ㆍ대응하고 문제를 합리적으로 해결함으로서 국민에 대한 고품질 정부서비스를 제공할 지능형 정부를 뒷받침할 수 있는 지능형 정부조직관리 연구 필요
□ 연구의 목적
○ 파괴적 기술혁신이 심화되고, 다양하고 복잡한 행정수요와 정책문제, 더 나아가 첨예한 난제가 쏟아지는 시대에 국민의 대리인인 정부가 어떻게 이를 예견ㆍ준비ㆍ대응하여 최적화된 운영을 할지가 정부 앞에 놓인 근본적인 과제라 할 수 있음
○ 본 연구는 이러한 연구문제(research question)의 인식을 토대로, “미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침하기 위한 지능형 정부조직관리의 이론, 가치, 모형설계 그리고 그 실행방안을 제시하기 위한 것”임
- 구체적으로 미래연구, 미래예견적 거버넌스, 지능형 정부, 지능형 정부조직관리 관련 선행연구와 이론, 국내외 실태분석, 그리고 델파이 조사 및 개별심층인터뷰를 통해서 도출한 내용을 토대로 지능형 정부조직관리의 선행조건, 가치, 모형설계의 논거 및 모형 제시, 모형 핵심 요소별 실행방안과 논거, 정책제언을 제시하기 위한 취지
□ 연구의 방법
○ 문헌연구
- 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부조직관리에 관한 국내외 문헌연구(선행연구 및 관련 이론)
○ 사례분석
- 외국 정부 유사 사례, 글로벌 국내외 기업 유사 사례, 우리나라 지능형 정부조직관리 관련 내용 분석
○ 델파이 조사
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 그리고 지능형 정부보직관리 관련 주요 논점을 파악하기 위해 관련 전문가를 대상으로 델파이 조사
○ 개별심층인터뷰
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 주요 논점에 관해 관련 전문가를 대상으로 개별심층인터뷰 수행
○ 협업적 연구
- 본 연구는 미래예견, 국정관리, 정부운영, 지능형 정부조직관리 등 여러 분야가 포함되어 학제적 연구 필수(국내 5명, 외국인 1명)
□ 연구의 접근 틀
2. 이론적 배경
□ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리
○ 미래예견적 국정관리
- 복잡성, 불확실성, 초연결성의 속성을 지닌 글로벌 환경에서 정부운영은 엄청난 변화에 직면
- 미래예견적 국정관리(Anticipatory Governance)는 현안 위주보다 다차원 이슈에 대한 총체적 접근, 핵심 이슈 중심의 장기적ㆍ전략적 기획, 공유된 비전과 목적을 가진 국정계획 등을 의미하며, 미래예견적 거버넌스는 선찰(foresight)과 정책의 통합, 네트워크 거버넌스, 환류 시스템을 핵심 요소로 함(Fuerth & Faber, 2012)
- 선찰은 미래 지향 정보와 데이터를 파악하고 해석하는 과정과 관련됨. 고난도의 복잡한 미래 이슈와 문제를 해결하기 위해서는 체계적 선찰과 정책 간의 통합을 위한 미래기법, 기존의 경직화된 관료체계의 한계를 극복한 고도화된 조직간 네트워크가 요구됨
○ 지능형 정부
- ICBMA, 5G, Blockchain 등 첨단 기술을 활용하여 증거기반/데이터기반으로 행정수요, 정책문제, 난제 등을 과학적이고 합리적으로 해결하고 민첩하고 투명하게 정부서비스를 제공하는 정부
○ 지능형 정부조직관리
- 지능형(intelligent) 정부조직관리는 새로운 정보기술을 적극적ㆍ창조적으로 활용하여 미래예측적인 증거기반의 정부조직관리를 실현하는 것으로 정의할 수 있음
- 지능형 조직은 파괴적 기술 변화에 신축적으로 적응하며, 적정한 데이터, 선찰(foresight), 알고리즘과 연계할 능력을 갖추고, 협업적 업무추진을 통해 조직의 미션과 가치를 추구하여 신뢰와 성과를 제고할 수 있음
- GileadSaners(2019)에서 보듯, 지능형 조직은 21세기에 모든 조직들에게 필수적임. 지능형 조직관리는 ⅰ) 데이터 및 선찰이 지능형 조직의 혈액으로서 데이터 기반의 의사결정을 지원하고, ⅱ) 창의적인 아이디어가 발휘되며, 모든 조직구성원에게 환류과정이 열려있고, ⅲ) 민첩한(agile) 구조로 접근하여 조직은 학습ㆍ개발ㆍ전달을 통해 조직구성원이 새로운 난제나 수요에 적응케 함
3. 지능형 정부조직관리 관련 유사 사례분석
□ 주요국 지능형 조직관리 유사 사례분석
○ 영미권, EU권, 아시아권 사례
- 미국은 빅데이터 관련 국가과학기술위원회가 주도하며, 빅데이터연구개발 이니셔티브 등을 취함. 영국은 기업혁신기술부가 주도하며, 오픈데이터전략을 추진
- 독일은 빅데이터 관련 연방경제에너지부가 주도하며, 인더스트리 4.0, 플랫폼 40 등 전략을 추진. 프랑스는 프랑스디지털위원회가 지능형 미래예견적 AI 정책과 관리 수행
- 일본은 4차산업혁명 관련 내각관방, 내각부, 경제산업성, 문부과학성 등 다수부처가 관여함. 중국은 공업정보화부가 AI 관련 정책, 법률, 규제 등 실행계획 주도
□ 민간 기업의 사례분석
○ 글로벌 기업(해외 및 국내)의 사례
- Apple은 5G와 AI 활용은 분산형, 개별형, 집중형, 위계형 구조로 의사결정 권한과 정보가 집중적임. Google은 기능, 제품, 수평 세가지를 융합한 행렬조직의 특성을 지니며, 조직구조와 사회와의 직접적인 연계성 강조
- 삼성전자는 AI, IoT, Big Data 등을 총괄하는 차세대플랫폼센터를 신설하여 사업간 경계를 허물고 혁신적인 서비스 사업 시도. SK텔레콤은 분산 운영되던 AI센터, ICT기술센터, DT센터의 사업별 기술지원 기능을 CTO 조직인 AIX센터로 통합해 AI 주도
□ 우리나라 정부의 지능형 정부조직관리 사례분석
○ 위원회 조직 중심 조직관리의 문제점 및 지능형 정부조직관리 지향
- 역대 정부는 정보화 분야에서 사안별로 위원회 및 임시 조직을 구성하여 미래지향적ㆍ체계적ㆍ일관적인 정책과 제도 수행 어려움
- 디지털 전환 시대 정부운영 모델은 시민중심성, 증거기반 행정, 민첩한 정부, 협업적 혁신 기반 지향할 필요
- 하드웨어, 소프트웨어, 정보자원 등이 상호 연계된 디지털 정보자원을 통합 관리하는 체계를 지향할 필요
4. 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리 관련 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 결과분석과 함의
□ 델파이 조사
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리에 대한 선행연구와 이론, 국내외 실태분석을 통해 도출한 내용을 중심으로 전문가(20명)를 대상으로 델파이 조사를 3차에 걸쳐 수행함
- 델파이 조사결과 및 함의를 <표 1>과 <표 2>에서 보여줌
□ 개별심층인터뷰
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리에 대한 선행 연구와 이론, 국내외 실태분석, 델파이를 통해서 도출한 내용을 중심으로 전문가(2차례 누적 51명)를 대상으로 개별심층인터뷰(서면)를 수행함
- 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 서면인터뷰 결과분석 함의(<표 3>) 및 지능형 정부조직관리의 핵심요소 및 세부요소에 관한 결과분석 함의(<표 4>)
5. 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리의 모형설계 및 실행방안과 논거
□ 미래예견적 국정관리와 정부운영 및 지능형 조직관리의 선행조건
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침할 지능형 정부조직관리를 추진하기 위한 선행조건 제시(<표 5>)
□ 지능형 정부조직관리의 본질적 가치 및 수단적 가치
○ 미래예견적 국정관리와 정부운영을 뒷받침하기 위한 지능형 정부모형 설계의 본질적 가치와 수단적 가치를 제시함(<표 6>)
□ 지능형 정부조직관리 모형의 논거
○ 미래지능형 정부조직관리 모형의 논거(Tom Christensen 교수 집필)
- 즉, ⅰ) 공공조직 설계의 의미, 지능적 혹은 스마트한 거버넌스 기구설계의 제약, ⅱ) ‘난제(wicked issues)’ 해결 관련 OPA, NPM과 post-NPM을 통합하는 어려움, 지능형 설계의 공공조직 난제 해결 가능성, ⅲ) 지능형 공공조직 설계 시 현대 기술의 체계적 이용의 한계, ⅳ) 미래예견적 거버넌스의 어려운 점, ⅴ) 공공조직에서의 지능형 설계 모형의 형식을 제시
□ 지능형 정부조직관리 모형설계
○ 선행연구와 이론, 실태분석, 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 결과분석을 종합하여 본 연구는 미래예견적 국정관리 모형(<그림 2>) 및 지능형 정부조직관리 모형(<그림 3>) 그리고 이 두 모형 간의 유기적인 연계성을 FAST 사이클과 FORM 사이클(<그림 4>)로 제시함
□ 지능형 정부조직관리의 실행방안과 논거
○ 지능형 정부조직관리 모형을 실행하기 위해서는 모형을 구성하는 핵심 요소별 방안 및 논거가 필요함
- 미래예견적 국정관리와 정부운영을 위한 지능형 정부조직관리 관련 선행연구와 이론, 실태분석, 델파이 조사 및 개별심층인터뷰 등을 종합하여 다음과 같은 방안과 논거를 제시함
- 지능형 정부기능 및 조직구조의 방안과 논거: 지능형 정부기능의 방안과 논거(<표 7>) 및 지능형 정부조직구조의 방안과 논거(<표 8>)
6. 제언
□ 이론적 제언
○ 미래연구, 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부, 지능형 조직 관리, 인적자원관리, 재정예산관리 등의 이론적 체계화 필요
- 글로벌 환경 변화, 행정수요 및 정부기능의 변화 등 미래 트렌드에 대한 예측과 선찰에 대한 학제적인 방법들을 더욱 더 정교화
- 데이터기반/증거기반 미래예견적 국정관리와 정부운영, 지능형 정부가 가능하도록 관련 이론을 더욱 더 논리적으로 체계화
- 지능형 정부조직관리, 지능형 인적자원관리, 지능형 재정예산관리 등을 뒷받침할 관련 이론을 더욱 더 논리적으로 체계화
- 미래 정부와 행정 관련 거대담론 수준, 중범위 수준, 미시 수준 모두를 아우를 수 있는 입체적이고 논리적인 이론을 개발할 필요
□ 실무적 제언
○ 지능형 정부운영 및 지능형 정부조직관리 관련 공무원의 의지와 역량 강화
- 데이터의 생성, 축적, 활용, 확산, 관리 등에 대한 전문성과 역량(해석, 판단 등)을 강화하여 증거기반 의사결정 및 의사결정지원을 강화
- ICBMA, 블록체인 등 파괴적 기술혁신을 적용함으로써 정부운영과 행정과정의 과학성을 높이려는 의지와 역량을 강화
- 정보기술 발전을 악용하는 해킹, 사이버범죄, 보안 문제, 프라이버시 침해 등에 대한 법제도적 정비와 데이터의 신뢰성과 공공성 강화
□ 제도적 제언
○ 미래예견적 지능형 정부 추친 법체계의 개선 대안 제언
- 미래예견적 국정관리를 위한 지능형 정부의 추친체계와 관련하여 최상위의 법적 근거가 미흡함
- 최근 정보화 최상위법으로서의 「국가정보화 기본법」이 지능정보화 기본법으로 변경되고, 「데이터기반 활성화에 관한 법률」이 새로 제정되었지만, 이들 법들이 지능형 정부와 밀접히 관련되지만, 지능형 정부 추진의 직접적인 법적 근거가 되기는 어렵기 때문
- 지능형 정부를 뒷받침하기 위한 바람직한 하나의 대안은 (가칭)‘지능형정부기본법’을 제정하여 「전자정부법」, 「공공데이터법」, 「데이터기반행정법」, 「스마트도시법」 전체를 포괄하게 함
- 또 하나의 대안은 「전자정부법」과 「데이터기반행정법」을 통합하여 ‘지능형정부법’ 혹은 ‘디지털정부법’을 제정하여 전자정부의 물적 기반과 데이터기반행정의 문제 해결을 가능케 하여 지능형 정부를 뒷받침하게 함
○ 지능형 정부를 뒷받침할 정부조직관리 관련 법령 제언
- 정부조직관리지침 규정에 기술집약적 업무방식 관련 규정 넣어 유연한 조직설치 기준 제고
- 각 부처에 지능형 정부 구현을 위한 전담조직(예: 지능형혁신담당관) 설치하여 미래 지능형 정보기술ㆍ지식 변화에 민첩하게 대응
- 기술영향 사전진단평가제를 도입하여 정보기술이 일하는 방식에 대한 영향을 사전에 검증하여 적정 규모 인력재배치
□ 정책적 제언
○ 파괴적 기술혁신을 정부운영 및 정부조직의 아키텍처에 활용
- ICT를 활용하여 정책문제를 해결하고 난제에 대한 솔루션을 제공하고, 서비스 전달체계를 효율화ㆍ합리화 하는 지능형 정부 강화
- 지금까지 사람 간에 혹은 페이퍼 위주로 운영되는 정부조직관리를 클라우드 기반의 플랫폼형 정부조직관리로의 전환을 강화
- 부처간 칸막이 행정시스템을 클라우드 서비스, AI, SNS, IoT 등 스마트 정보기술을 활용하여 공유ㆍ협업ㆍ통합 지향적 행정시스템화
7. 기대 효과
□ 정책적 활용
○ ‘지능형정부기본법’및 ‘지능형정부법’전략
- ‘지능형정부기본법’ 제정은 현 법체계를 유지하여 실현가능성이 높지만, 국가정보화 기본체계를 근본적으로 변화시키는 문제, 다른 법률 간의 관계 설정 등으로 단기적으로는 혼란
- 반면, ‘지능형정부법’ 제정은 1단계로 「전자정부법」의 명칭을 ‘지능정부법’으로 바꾸고 AI 중심으로 내용을 전면개정하면, 실현가능성이 높지만, 상호 관련성이 큰 AI와 데이터의 분리 관할로 법체계의 효율성 문제가 있어서 중장기적으로 통합하는 방향이 타당
○ 데이터기반 행정 관련 범정부 차원에서 총괄ㆍ조정 기능 담당조직(안)
- (가칭)데이터처는 데이터의 연계ㆍ조정, 개방ㆍ공유 측면에서 유리하나 데이터의 생성 등에서 문제. 만일 통계청과 데이터의 기능을 통합하여 기능 확대 강화로 (가칭)데이터통계처로 가능
- (가칭)데이터청은 데이터 관리와 유지, 데이터경제 등에 효과적이지만 데이터 생성과 활용, 연계ㆍ조정 측면에서 비효과적
- 현재 행안부 디지털정부국에서 데이터행정과 정책을 추진하면 전자정부의 경험과 노하우를 통해 전문성 강화하여 데이터 생성, 유통, 분석 등으로 지능형 정부 기반을 강화 가능하지만, 다른 부처청들과의 유기적인 연계, 데이터경제 등에서 약함
- 모든 대안은 장단점이 있으며, 국민 편익과 국가발전 차원에서 접근하고 설계될 조직의 운영과 관리 측면에서 가장 바람직한 대안을 선택할 필요
□ 이론적 기여
○ 미래예견적 국정관리와 지능형 정부 및 지능형 정부조직관리의 이론적ㆍ논리적 체계화
- 미래예견적 국정관리와 정부운영의 이론적ㆍ논리적 체계화: 미래연구의 취지, 미래 메가트렌드, 전략적 선찰, 미래예견적 국정관리의 개념화, 정부운영의 패러다임ㆍ로직ㆍ방식 등 제시함
- 지능형 정부의 이론적ㆍ논리적 체계화: 지능형 정부 개념, 지능형 정부의 인프라, 의미와 과정 제시함
- 지능형 정부조직관리의 이론적ㆍ논리적 체계화: 개념ㆍ요건ㆍ제약, 선행조건, 본질적 가치와 수단적 가치, 모형의 논거 및 모형설계, 미래 예견적 국정관리 모형과 지능형 정부조직관리 모형 연계성 제시, 모형 핵심 요소별 방안과 논거 제시함
As the global environment changes, government sectors face a number of challenging problems. To resolve these problems and to satisfy public administration needs, it is critical to ensure congruence between government operations and government organizational management. To achieve this, it is very important to pay attention to intelligent government organizational management.
The fundamental task of the government, which is the representative of the people, is to predict, prepare, and respond to people in an era of disruptive technological innovations, complex administrative demands, conflicting policy issues, and wicked issues. Given the importance of this task, this study presented the theory, values, model design, and action plan for intelligent government organizational management, which can be used to support anticipatory governance and government operations.
In the first stage of this study, a theoretical review of anticipatory governance, including the understanding of future research, the meaning and dimensions of governance, and the meaning of anticipatory governance and government operations, was conducted. Paradigms of government operations, including recent changes to, the underlying logic of, and the various modes of government operations, were also discussed. Intelligent government organization management was also reviewed, covering the reasons for implementing intelligent government, the changes in government organization management, the meaning and requirements of intelligent government organization management, and its constraints and promotion. Finally, the overall framework for this study was established.
In the second stage, this study analyzed a number of case studies and discusses their implications. These included foreign governments (the US, the UK, Germany, France, Japan, and China), foreign global companies (Google and Apple), domestic global companies (Samsung Electronics and SK Telecom), and Korean digital transformationrelated organizations.
In these case studies, the problems related to intelligent government organization management, directions for improvement, and organizational alternatives were outlined. In the third stage, this study conducted Delphi surveys and in-depth written interviews on major issues related to anticipatory governance, government operations, and intelligent government organization management. In order to gain a basic understanding of the prospects for intelligent government organization management, the Delphi survey targeted related experts (a total of 20 people), while the individual interviews targeted government and academic experts (a total of 51 people) for the assessment of major issues related to anticipatory governance, government operations, and intelligent government organization management.
Finally, this study presented a model and action plan for government organizational management that support anticipatory governance and government operations. Based on the theoretical analysis, the analysis of actual conditions, the Delphi surveys, and the in-depth interviews, the prerequisites and principles for intelligent government organizational management were first identified and then a model of intelligent government organizational management was designed, followed by a concrete action plan and its rationale. The action plan covers intelligent government functions, the organizational structure, intelligent decision-making (e.g., evidence-based decision-making, intelligent decision-making support management, various approaches to intelligent decision-making), intelligent human resource management (its operation and foundation), and intelligent organization. This is based mainly on fostering a suitable culture (managing an intelligent friendly organizational culture), an approach to intelligent organizational diagnosis (intelligent process organizational diagnosis and intelligent managerial organizational diagnosis), and an intelligent work environment (foresight techniques and BRMs that support intelligent government, intelligent infrastructure, and work ways).
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