환경기반시설 사업·투자의 타당성·효과성 평가사업 (Ⅰ) = Validity and Effectiveness Evaluation of Environmental Infrastructure Investment

국문 초록 (Abstract)

상하수도사업은 필수적 서비스 혹은 공공재적 서비스의 공급을 위한 사업으로서, 투자 타당성 및 효과성 평가가 적정하게 이루어지지 않고 계획 및 재정투입이 이루어졌으며, 국가재정이 투입된 사업의 효과성에 대한 평가도 적정하게 이루어지지 않고 있는 실정이다. 특히 상하수도사업의 경우 자산관리 및 전략적 재정체계 구축 미비로 노후화된 시설에 대한 재투자 등 시설 투자·관리계획의 적정성 및 재정 지속가능성이 담보되지 못하고 있다.
본 연구는 환경기반시설 사업·투자의 타당성, 효과성을 평가하는 체계를 정립하고 시설·사업 분야별 평가를 통해 지속가능한 투자전략 및 관련된 국가정책과 재정투자를 효율화하기 위한 방안 마련을 목적으로 하며, 1차연도 연구로서 환경기반시설(상하수도 중심) 사업·투자의 타당성, 효과성을 평가하는 체계를 정립하고 투자 타당성·효과성 평가체계 적용을 위한 실행 계획을 제시하였다.
○ 국내 물 서비스 사업·투자 구조 분석
물 서비스 제공을 위한 사업·투자 구조와 물 서비스 분야의 현안, 미래전망 및 정책과제를 분석하고, 투자 타당성·효과성 평가의 필요성과 활용방향을 도출하였다.
물 서비스를 위한 인프라사업은 필수적인 공익사업으로 공공 주도의 사업구조를 가지고 있다. 상하수도사업은 지자체가 사업자로서 계획하고 공급하며, 국가는 서비스에 대한 국가목표 및 정책적 기준을 설정하여 추진한다. 공익사업의 특성상 사회적·환경적 변화에 따른 서비스 수요변화는 시장에서 그 가치변화가 반영되기는 어려우므로 사업주체인 공공이 계획과 정책목표에 이를 반영하도록 노력한다. 국가는 사업 추진을 위한 재정·정책적 지원과 사업에 대한 관리를 통해 서비스의 효율적·합리적인 공급이 이루어질 수 있도록 촉진하는 역할도 한다.
지금까지(1996~2015) 상하수도 서비스 공급의 정책적 목표 설정과, 목표 달성을 위한 사업자의 재정투입 및 국가지원계획과 그 이행실적에 대해 분석하였으며, 국가재정지원체계의 구조를 분석하였다.
상하수도 부문은 물의 합리적인 이용과 관리를 위한 필수적인 공익 서비스의 효과적 공급이라는 기본적 과제에 더해서 환경적·사회적 변화와 더불어 여러 과제에 직면하여 있다. 상하수도 인프라시설의 노후화로 시설 재투자수요가 나타나고 있으나 상하수도사업의 재정적 건전성 취약과 자산관리 미비 등으로 어려움에 당면하고 있어 효율적 투자 및 재정운영을 통한 서비스 지속가능성 제고의 필요성이 중요한 과제로 대두되고 있다.
사회적·환경적인 변화로 새로운 공공 서비스에 대한 재정적 수요가 생기고 있는 것도 당면한 정책과제이다. 기후변화에 대응하여 하수도사업 범위는 도시침수 등으로 인한 재난방지 서비스의 범위로 확대가 되고 있다. 따라서 침수방재, 우수 서비스 등의 새로운 공공서비스를 위한 투자와 재정방안의 마련이 필요하다. 또한 악취방지에 대한 요구가 높아지는 등 사회적으로 선호되는 서비스와 가치의 변화를 반영한 정책목표 설정과 투자가 필요하다.
이러한 수요를 충족시키기 위한 투자의 타당성과 효과성은 서비스 공급을 위한 합리적인 비용과 그 부담을 통해 서비스 수요와 공급의 합리화를 가져올 수 있도록 하며, 효과성에 기반하여 투자수요에 대한 우선순위를 설정함으로써 사업의 전략적 재정과 재정지원체계의 효과적 운영에 활용될 수 있다. 따라서 지속가능한 서비스를 위한 투자전략과 재정투자의 효율화에 활용을 위한 상하수도 인프라 투자의 타당성·효과성을 평가할 수 있는 체계가 필요하다.
현재 상하수도 인프라 투자에 대해서는 타당성평가체계가 미비한 실정이다. 특히 인프라시설의 노후화에 따른 재투자 필요에 대해서는 타당한 투자계획 수립의 기준이 미비한 상황에서 투자 시급성에 따른 국고지원체계 운영 및 민간투자사업 등이 진행되고 있어 투자 타당성·효과성 기준 및 평가체계 마련의 필요성이 더욱 부각되고 있다.
○ 인프라 투자 타당성·효과성 평가체계 사례 분석
인프라 투자 타당성평가체계 사례를 투자평가체계와 최적 투자계획 측면에서 분석하여 시사점을 도출하였다.
국내외에서 인프라에 대한 투자 타당성평가체계를 분석해 본 결과, 다양한 형태의 인프라 관리 및 평가체계가 있는 것으로 확인되었다. 미국과 영국 같은 선진국의 경우 자산관리시스템과 회계기준, 경제적 유인책을 포괄하는 정교한 인프라 자산관리시스템이 운영되고 있다.
미국의 CMOM은 체크리스트를 제공하여 설비 운영자가 자가진단을 하고, 자료를 수집함으로써 예방적인 대책을 수립하도록 지원하며, GASB 34는 회계기준과 보고체계를 통해 운영자가 필요한 데이터를 생산해 내고 기준에 부합되는 재정운영을 계획할 수 있도록 유도하는 프로그램이다. 자산관리와 전략적 재정체계의 적용을 유도하고 지원하기 위한 활용가능한 도구로서 시사점이 있다.
영국의 OFWAT는 가격상한제, 자본적지출유인제도, 자산관리평가와 같은 여러 메커니즘을 통해 사업자의 효율성을 촉진하는 한편 경제적으로 규제하고 있다. 민영화된 공익사업자에 대한 규제로서, 합리적이고 타당한 투자에 대한 기준을 설정하고 투자를 유인하는 체계(CIS)는 공익 서비스에 대한 적정한 서비스 기준 혹은 장애(risk) 기준 설정에 참고가 될 수 있을 것이다. 자산관리평가(AMA)의 항목과 평가방법도 자산관리를 통한 합리적 투자계획 도출을 위한 기반설정 및 평가체계 구축에 참고가 된다.
또한 ISO 자산관리 표준은 국제적으로 통용되는 표준이며, 국제표준은 국가표준화하여 활용되고 있으므로, 국내의 상하수도사업에 있어서도 앞으로 이러한 표준체계를 따라야 할 필요가 있다.
반면 국내에서는 시설에 대한 재투자수요를 파악한 경우와, 노후도에 대한 상태평가, 성능평가 등을 한 사례가 있고, 최근 'R-사업' 즉, 시설 재투자사업에 대한 민간투자사업 타당성평가 지침이 나왔으나, 자산관리 개념을 통한 시설 평가와 재정지원시스템의 3연결과 같은 통합적인 체계가 구축되지는 못한 상태이다.
자산관리에 따른 최적 투자계획 사례로는 미국과 일본의 사례를 중점적으로 살펴보았다. 미국의 경우 포괄적 성능평가(CPE)와 종합개선프로그램(CCP)을 순차적으로 시행한다. CPE를 통해 성능개선의 방향(개보수, 재설치 등)을 설정하고 성능개선이 가능하다고 판단된 경우에는 CCP를 수행함으로써 개선가능한 성능제한인자 개선방안을 마련한다. 한편 일본에서는 지자체들이 스스로 신설이나 증설뿐 아니라 개축을 통한 시설의 장수명화를 도모하도록 하기 위해 생애주기비용을 산정하여 개축으로 인한 장수명화 시의 생애주기비용이 바로 시설을 신설할 경우의 생애주기비용보다 적을 경우, 정부에서 개축비용에 대해 보조 지원하고 기술개발 연구를 지원하는 제도를 시행하고 있다. 이처럼 지자체가 스스로 자산관리 개념을 도입하여 투자계획을 수립하도록 하는 체계는 국내에도 의의가 있을 것으로 판단된다.
○ 인프라 투자 타당성·효과성 평가체계 제안
상하수도 인프라 투자의 타당성·효과성 평가체계를 설계 및 제시한다. 상하수도 인프라 자산관리와 시설 투자계획의 타당성 및 상하수도사업의 전략적 재정계획과 재정투자의 효율성, 효과성을 평가할 수 있는 평가체계를 구축·제시하였다.
상하수도 인프라 투자는 인프라 서비스의 수용가능한 성능을 설정하고 이러한 목표 달성과 건전한 계획 수립을 위해 전략적 재정계획을 수반하여야 한다. 이때 인프라 투자에 대한 타당성·효과성 평가체계가 사용된다. 상하수도 인프라 투자의 타당성·효과성 평가는 이러한 흐름에 따라 설정된 수용가능한 사업계획 이행을 위한 투자수요에 대해 그 타당성과 효과성을 평가하는 체계이다. 시설·사업 투자의 타당성평가는 자산관리를 통한 자산의 생애주기 회피비용 관점에서 수요(정책목표)를 충족시키기 위한 비용 및 투자의 효율성·타당성에 대한 평가이며, 시설 사업 투자의 효과성 평가는 투자가 계획한 효과의 실현에 대한 평가(feedback)이다.
투자의 타당성평가의 내용은 인프라 자산상태의 평가에 따른 장애발생 가능성과 장애비용(시설 장애에 따른 피해비용)에 대한 평가를 바탕으로 그러한 장애를 개선(회피)하기 위한 자산관리 기반의 투자(혹은 개입)의 영향과 투자비용을 산정하여 시설의 생애주기 장애비용 (혹은 장애회피비용)에 따른 최적 투자계획 도출 여부를 평가한다.
투자 타당성평가 항목(안)을 투자 필요성(장애가능성, 장애비용), 투자비용(회피비용), 투자효과(장애비용 저감효과)로 구분하여 제시하였다. 이러한 평가 요소들을 분석하기 위한 기반으로서 먼저 i) 인프라시설의 장애가능성 평가를 위해서는 먼저 자산(시설)에 대한 인벤토리가 구축되어야 하며, 장애가능성을 평가할 수 있는 방법도 정립되어야 한다. 이러한 방법에 대해서는 여러 방법론이 가능하나, 점수화 방식이 현실적으로 간단한 방식으로 제안될 수 있다. 또한 ii) 기준이 되는 시설성과를 달성하기 위한 투자계획은 자산관리에 따른 생애주기 최적 투자계획으로 도출되어야 하므로 자산관리체계의 적용이 필요하다. 투자계획 설정은 요소가 매우 다양하고 모형 설정이 용이하지 않아 직접적으로 평가체계화하는 것은 어려울 수 있으므로, 자산관리시스템을 미리 구축하고 그에 기반하여 투자계획이 도출되었는지를 평가하는 방법이 제안될 수 있다. 또, 수립된 투자계획이 자산생애주기 개념에서 효율적인 투자계획임을 보여 주도록 함으로써 평가하는 방법이 제안될 수 있다.
현재 상하수도사업에 대한 성과평가는 서비스를 제공하기 위한 투입과 공정의 적정성을 기준으로 운영효율성을 평가하는 체계로 운영되고 있으며, 재정의 지속가능성에 대한 구체적인 평가와 투자효율성에 대한 평가체계는 미비한 실정이다. 따라서 투자에 대한 효율성 평가 및 재정적 지속가능성 평가의 도입과 함께, 운영효율성에 대해서 기존의 투입/공정 중심적인 평가 항목을 성과평가 항목으로 전환하여 사업성과에 대한 평가로 이루어질 수 있도록 개선 방안을 제시하였다. 투자효율성 평가는 자산관리시스템의 운영과 그에 기반한 투자계획 여부에 대한 평가로 이루어지도록 하며, 재정적 지속가능성에 대한 평가에는 기존의 요금현실화와 같은 단편적 평가 항목뿐 아니라 전략적 재정체계의 구축 여부 및 전략적 재정체계와 지속가능한 재정체계를 실현할 수 있는지에 대한 평가가 포함되어야 할 것이다. 자산관리시스템과 전략적 재정시스템의 운영 등 시스템 구축 및 운영에 대한 평가 항목(안)을 제시하였다. 또한 성과의 평가결과는 각 사업자에 피드백할 수 있는 체계를 구축할 필요가 있다.
재정투자의 효율성·효과성은 각 사업 인프라의 수용가능한 성과기준을 달성하기 위해 필요한 효율적인 투자를 대상으로 투자의 효과성(장애비용 저감)이 높은 투자를 지원하는 것으로 평가될 수 있을 것이다. 투자의 성과인 장애비용 저감과 저감의 효율성(장애비용 저감 단위당 투자비용으로 서비스 장애 개선 인당 사업비 등으로 대표될 수 있다)을 재정투자의 효과성·효율성의 기준으로 설정할 수 있을 것이다.
국가의 재정지원은 지원사업의 사회적 중요성이나 투자의 효율성뿐 아니라 재정지원의 필요성이 지원 우선순위 설정에 중요한 요소이므로, 사업의 공공성에 따른 공공투자 필요성, 투자자본 조달의 어려움에 따른 초기자본 조달 지원 필요성 등이 고려될 필요가 있다.
평가체계 적용의 요소인 상하수도 인프라 자산의 장애가능성 및 장애비용 평가방법을 살펴보고, 점수화 방법을 이용한 장애가능성 및 비용의 평가 예시를 제시하였다. 또한 생애주기 최적 투자에 따른 비용산출 및 타당성평가를 예시하였다.
○ 인프라 투자 타당성·효과성 평가체계 실행의 과제 및 활용
제시된 상하수도 인프라 투자의 타당성·효과성 평가체계 시행을 위한 과제와 활용 방안을 제시하고 평가체계 적용을 위한 상하수도사업 운영 기반을 조사·분석하였다.
상하수도 인프라 투자의 타당성평가체계는 먼저 i) 상하수도 노후시설 개보수사업의 타당성평가를 위한 기준 마련에 활용될 수 있다. 또한 ii) 지속가능한 상하수도 서비스를 위한 자산관리 및 (재)투자 기준 설정과 그를 위한 재정운영전략 마련에 활용될 수 있다. 한편, 자산관리에 기반을 둔 합리적인 재투자수요와 투자효율성 개념을 적용해 iii) 상하수도 노후시설 재투자에 대한 재정지원 구조와 우선순위 설정의 기준 마련에 활용될 수 있을 것이다.
이러한 평가체계를 적용하기 위해서는 먼저 상하수도 서비스 공급에 대한 정책적 기준이 확립되어야 한다. 이 기준은 서비스에 대한 사회적 가치와 환경의 변화 등을 고려하여 합리적으로 설정되어야 할 것이다. 또한 인프라 자산관리와 투자효율화를 위한 시스템 구축이 수반되어야 하고, 전략적 재정체계가 필요하다. 이를 위해 인프라시설의 자산평가 및 자산 관리계획 수립 가이드라인 제공, 전략적 재정지원 매뉴얼, 프로그램 개발 및 제공이 정책적 과제로 고려될 수 있다. 또한 기구적 구조로서 i) 상하수도 서비스에 대한 정책적 목표를 설정하고 정책적 지원의 역할을 지닌 중앙정부(환경부)와, ii) 상하수도사업을 시행하는 사업자인 지자체, 그리고 iii) 평가체계의 운영에 있어 중요한 전문적 규제자의 역할이 필요할 것으로 사료된다.
상하수도 투자 타당성평가체계를 적용하기 위한 기반을 자산관리와 재정운영 측면에서 조사·분석하였다. 먼저, 현재 『하수도정비기본계획』에 나타난 노후 하수처리시설 재투자 혹은 개선계획에 대해 투자계획 수립의 기준을 분석하여 자산관리 기반의 최적 투자 의사결정 측면에서 평가체계 적용 기반을 검토하였다. 다음으로, 상하수도사업의 운영사례를 기반으로 상하수도사업 자산관리 및 재정운영 현황을 분석하고 노후시설 개선계획(투자수요)에 나타난 자산관리 개념의 적용 및 재정전략을 파악함으로써 평가체계 적용의 기반과 적용을 위한 과제를 도출하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to establish an evaluation system for the validity and effectiveness of investment on the environmental infrastructure, and through the application of the evaluation system, to derive sustainable investment strategy of environmental infrastructure industry and secure the efficiency of the national policy and financial investment.
As a first year study, this study suggests an evaluation framework and application plan for the infrastructure investment in the water and sanitation sector (WSS).
First, the study derives the necessity for the validity and effectiveness evaluation framework by analyzing the investment structure of the domestic WSS. The WSS needs re-investment in order to provide sustainable service because of the infrastructure deterioration, and there is arising of new demands such as flooding prevention and odor prevention services along with the environmental and societal changes. As the financial burden is aggravating due to increase in the investment demand, it is necessary to set policy goals which reflect socially changed values and to invest by priority. However, validity evaluation system for the WSS infrastructures is insufficient, and it is urgent to establish a validity and effectiveness evaluation system for the investment, especially about the necessity for re-investment due to facility deterioration.
This study designs and suggests a system for assessing the validity and effectiveness of investment in the water and sewerage infrastructure with reference of the feasibility evaluation system for investment on the domestic and international infrastructure. The purpose validity evaluation framework based on the asset management system about the deteriorated infrastructure contains investment validity criteria such as necessity (failure probability, failure cost), cost (avoidance cost) and effectiveness (reduction of failure cost). The evaluation method can be conducted through simple scoring method, asset management system based on the optimal investment plan, or directly providing the relative efficiency of the asset life cycle cost. In order to utilize these methods, the priority establishment for the inventory and evaluation method of failure probability should be enhanced. Moreover, asset management system needs to be further developed.
It is also pointed out that although the current water and sewerage service is being evaluated on input-based operation efficiency to provide the service, performance evaluation system need to be improved for sustainable service introducing the performance-based operation evaluation, invest efficiency evaluation and financial sustainability evaluation. The investment efficiency evaluation can be based on whether the operator utilizes asset management system and investment plan is based on the system, and financial sustainability can be evaluated on cost recovery rate and strategic financial system development. Plus, national financial investment efficiency can be evaluated by investing on project producing biggest effectiveness to achieve the 'acceptable baseline,' set by the government.
Suggested evaluation framework can be utilized as follows: 1) feasibility baseline can be established for investment on the renovation project about deteriorated water and sewerage facilities, 2) asset management and re-investment criteria, as well as financial strategies can be suggested for the sustainable water and sewerage service, 3) public investment structure and investment prioritization criteria can be suggested.
Several policy suggestions are derived to facilitate application of the evaluation framework. First of all, the government should establish the acceptable service level, reflecting the societal and environmental changes and provide the asset management and planning guidelines, strategic financing manuals, and program development. Furthermore, as an institutional structure, each role of all stockholders is emphasized such as the government to set baseline and provide aid, the operators to implement projects, and the specialized regulators to operate evaluation system.
Finally, the study analyzes the domestic WSS industry situation related to the application of the evaluation system suggested in this study. The study reviews the criteria for the investment plan from the national master plan and asset management concept applicability with the financial operation status based on the current water and sewerage service business cases. Based on the implications derived, the study suggest the government to develop a favorable environment to apply the proposed framework in the future plan.