대선공약과 국정과제 형성과정 개선방안 = Reforming the Process of Setting Election Pledges and Presidential Agendas in South Korea

국문 초록 (Abstract)

1. 연구배경 및 필요성
□ 1998년 이후 국정과제 체계 수립은 정부 전환기 중요한 국가적 관행으로 정착
○ 김대중 행정부 이후 모든 행정부가 100대 혹은 140대 국정과제를 수립
- 국정과제 체계는 국가비전, 국정목표, 국정과제, 실천과제 등 목표-수단 계층제의 피라미드 구조 형태를 가짐
- 국정과제는 대통령직인수위원회에서 선정되고 새 정부 출범 후 국무회의에서 확정
ㆍ문재인 행정부에서는 사실상의 인수위 역할을 한 국정기획자문위원회에서 100대 국정과제를 선정
○ 법률적 근거는 없지만, 국정과제 수립은 새 정부가 반드시 해야 할 일로 인식
- 정치적으로 국정과제는 새 정부가 지향하는 국정운영의 철학과 방향을 제시
- 행정적으로도 국정과제는 예산, 인력 등 자원배분에서 우선권을 가지기 때문에 국정과제 선정은 정부부처들에게 중요한 사안
□ 국정과제 체계의 운영방식 및 효과에 대한 성찰이 필요한 시점
○ 현재 국정과제에 대한 우리 사회의 인식은 1998년 당시 시대환경의 산물로서, 지난 20년간의 정책환경 변화를 따라가지 못하는 ‘제도적 지체(institutional lag)’의 문제를 안고 있음
- 前 정부와의 단절 혹은 차별화를 과도하게 강조하면서 각 부처들의 역할을 내각 구성 전에 당선인을 중심으로 한 정권 핵심그룹 주도로 수립된 국정과제를 집행하는 역할로 제한하고, 정부가 ‘문제해결사’라는 인식을 전제로 거의 모든 분야를 망라해 국정과제를 선정
○ 국정과제의 수립과 이행을 위해 정부가 많은 공을 들이고 있음에도 불구하고 기대만큼의 효과를 얻지 못하고 있음
- 지난 20년간 저출산, 양극화, 청년실업, 부동산 문제 등 한국사회의 난제들이 해결되고 있다는 증거는 별로 없음
- 대통령의 국정수행에 대한 국민들의 평가는 임기말로 갈수록 저조해지면서, 정부의 공식적인 국정과제 평가 결과와 큰 괴리를 보이고 있음
□ 본 연구는 선거단계에서부터 인수위단계, 새 행정부 출범 이후 단계에 이르기까지 국정과제 형성과정의 문제점을 분석하고 개선방안을 제시
○ 기존의 인수위 연구 혹은 국정과제의 충실한 이행을 위한 관리방안 연구와 차별화된 국정과제 형성과정 全 단계 연구를 지향
- 대통령이 임기 중 역점을 두고 추진할 핵심 정책의제의 선정 및 관리를 개선하기 위한 목적에서 국정과제 형성과정에 접근
○ 핵심 정책의제 선별을 위한 숙의, 협력적 거버넌스, 행정부 내부의 분권화 등 환경적 요구에 맞게 국정과제 형성과정을 혁신함으로써 제도적 지체 문제를 해소
2. 이론적 쟁점
□ 국정과제의 정책학적 의미에 대한 명확한 개념정의가 부재
○ 오랫동안 정치권과 관료사회에서 사용되어 왔지만, 대통령에게 중요도가 높다는 것 외에 국정과제가 정책학적으로 무엇을 의미하는지 의견이 엇갈림
- 국정운영의 원리나 정책기조로 보는 견해가 있는가 하면, 실행계획이나 사업으로 보기도 함
- 실제 100대 국정과제 간에도 추상성 정도에 있어서 큰 차이가 존재함
ㆍ‘적폐의 철저하고 완전한 청산(1번)’은 상당히 추상적인 반면, ‘교통-통신비 절감으로 국민 생활비 절감(31번)’은 상당히 구체적
○ 국정과제 개념의 모호성은 새롭게 출발하는 행정부의 국정과제 설계, 운영, 관리 등에 영향을 미치게 됨
□ 국정과제를 의제(agenda)로 보느냐, 과업(task)으로 보느냐에 따라 국정과제의 정책과정상의 위치가 달라짐
○ 최근 학계(김선혁, 2013; 남궁근, 2019)의 번역대로 국정과제를 ‘의제’로 본다면 국정과제 선정은 정책의제의 설정으로서 정책과정의 시작이 됨
- 정부의제로서 국정과제는 “정부가 공식적으로 문제해결을 위해 심각하게 고려하기로 밝힌 문제”(정정길 외, 2010)
○ 정부의 공식번역처럼 ‘과업’으로 본다면 100대 국정과제 선정은 정책채택에 해당하고 그 이후는 정책집행의 단계
- 과업으로서 국정과제는 정부부처들이 실행해야 할 프로그램
○ 국정과제는 과업보다는 의제로 인식하는 것이 합리적 대안 탐색과 사회갈등 관리를 위해 더 바람직
- 김대중 행정부 이후 역대 행정부의 국정과제 개념정의를 비교하면, 대부분 ‘과업’으로 인식하고 있는데 노무현 행정부의 정의가 가장 ‘의제’로서의 국정과제에 가까움
- 국정과제에 제시된 문제해결의 대안들은 아직 충분히 검증되지 않은 잠정적 대안이므로 민주적 정치과정에서 숙성 및 정제될 필요
□ 우리나라 국정과제는 정치적 의제와 행정적 의제가 혼재되어 있는데, 전체적으로 정치적 의제의 성격이 더 강함
○ 미국은 대통령의제(PA)와 대통령관리의제(PMA)를 구분
- PA는 매년 대통령의 국정연설을 통해 확인되는 정치적 의제이고, PMA는 새행정부 출범 후 관리예산처(OMB) 주도로 수립되는 행정관리적 의제
- 특히 대통령관리의제와 연계되는 기관별 전략목표는 ‘장관의 의제’에 해당
○ 우리나라 100대 국정과제는 국민들을 향해 새 행정부를 ‘브랜드화’하는 성격이 강하기 때문에 행정적 의제가 포함되어 있어도 정치적 의제 성격이 더 강함
- 대통령이 100대 국정과제 전체를 관리함에 따라 장관의 과제가 되어야 할 행정적 의제까지 대통령의 과제가 됨으로써 대통령의 정치적 부담과 책임 가중
○ 미국처럼 우리나라도 대통령이 직접 챙기는 ‘대통령의 과제’와 각 부처가 책임지는 ‘장관의 과제’를 구분하는 것이 필요
□ 선거와 정치적 대표의 의미를 어떻게 정의하느냐에 따라 국정과제의 핵심 기능에 대한 해석도 달라짐
○ 국정과제의 기능은 선거공약을 정부의 정책으로 전환, 5년 단임제 대통령의 국정운영 청사진, 중앙정부 평가제도의 근간 등이 핵심
○ 정치적 대표를 선거를 통해 확인된 민심을 충실히 이행하는 위임(mandate) 개념으로 이해하면, 선거공약과 국정과제 간 연계를 강조
- 선거공약의 이행은 정치적 대표의 핵심이므로, 선거공약은 최대한 국정과제화되어 국가정책으로 추진
- 공약 내용의 실행력 강화를 위해 국정과제는 되도록 구체화
- 국정과제 관리는 100대 국정과제 전체를 대상으로 하향식으로 수행
○ 정치적 대표를 국정운영 성과에 대한 회고적 평가가 강조되는 집권세력의 소명책임(accountability) 개념으로 이해하면, 국정과제의 유연성이 강조
- 선거에서 승리했다고 해서 공약에 과도한 의미를 부여하지 않고 국정과제로 만들기 전에 공약을 꼼꼼하게 재검토
- 상황변화에 따른 국정과제의 원활한 수정·변경을 위해 국정과제를 지나치게 구체화하기보다는 중범위 수준으로 규정
- 특정평가는 새 행정부를 상징하는 핵심 국정과제만을 대상으로 실시하고, 나머지 과제들은 부처별 자체평가에 일임
○ 국정과제를 형성하고 추진함에 있어 위임론과 소명책임론 사이에 균형감 필요
- 현행 국정과제 체계는 정치적 대표에 관한 위임론적 관점에 입각
ㆍ“공약은 반드시 지켜져야 한다”는 정치지도자들의 인식, 대선공약과 국정과제 간 높은 연계성, 100대 국정과제 전체를 대상으로 한 정부업무평가제도 등
- 현실적으로 선거에서 표를 얻기 위해 설익은 공약이나 다소 무리한 공약이 포함될 가능성이 농후한 상황에서 유권자들에게 한 약속은 반드시 지켜져야 함이 지나치게 강조될 경우 문제가 있는 공약이 그대로 정책화될 수 있다는 것이 위임론의 함정
- 공약은 지키지 않아도 된다는 인식은 무책임하고, 공약은 반드시 지켜야 한다는 인식은 위험
3. 국내 현황 및 해외사례 분석
1) 한국의 국정과제 형성과정의 특징과 문제점
□ 우리나라 역대 행정부의 국정과제 형성 프로세스는 대선공약 수립, 국정과제 선정, 국정과제 구체화, 국정과제의 평가·관리 등 4단계로 진행
○ 대선공약 수립을 정당보다는 개별 대선후보 캠프에서 주도
- 각 정당의 대선공약 성안 과정은 선거가 열리기 약 1년 전에 대선후보들이 개인 선거캠프를 꾸리면서 시작되며, 후보를 지지하는 전문가자문단을 중심으로 공약을 성안
- 경선 이후 각 정당은 후보 캠프에서 개발한 핵심공약과 당 정책위원회가 성안한 일반공약을 결합하여 공약집을 발간
○ 선거 후에는 후보 캠프 출신 정치인과 전문가, 그리고 부처에서 파견된 관료 등으로 구성된 인수위에서 매우 촉박한 일정으로 국정과제를 선정
- 각 분과별로 당선인의 대선공약, 정부부처 제안 등을 토대로 만든 국정과제를 총괄 혹은 기획조정분과에서 검토 후 최종 선정
ㆍ역대 행정부의 대선공약과 국정과제 간 연계율은 68.9%(김대중)~84.4%(이명박)로 높은 수준
ㆍ국정과제에 대해 ‘국민과의 약속’임을 강조하고 있고 공약과의 연계성도 높다는 점에서 선거공약의 정책적 이행을 강조하는 ‘위임론적 관점’을 견지하고 있음을 알 수 있음
- 김대중~박근혜 인수위 활동기간은 평균 55일로 미국의 11주보다 더 짧은데, 이 기간 동안 국정과제 선정 외에도 정부조직 개편과 국무총리 후보자 인사청문회까지 수행
- 인수위에는 많은 중앙부처 공무원들이 파견되어 국정과제 성안을 지원
ㆍ인수위 총인원 대비 중앙부처 공무원 비율(%): 47.0(15대) → 43.1(16대) → 42.6(17대) → 39.2(18대) →27.2(19대)
○ 인수위에서 만들어진 국정과제는 새 정부 출범 이후 행정부 차원에서 재검토되고 구체화되는 2단계 프로세스를 거침
- 대통령비서실, 국무총리실, 대통령직속 정책기획위원회 등을 중심으로 국정과제를 실행하는 정부부처의 의견을 반영하여 국정과제 최종안을 성안하고 이를 국무회의에서 통과시킴으로써 확정
- 문재인 행정부의 경우 국정기획자문위원회에서 선정한 100대 국정과제를 그대로 정부 최종안으로 수용
○ 국정과제가 확정되면 대통령비서실, 국무총리실, 정책기획위원회 등이 각 주무부처가 제공한 자료를 기반으로 국정과제 추진 현황 모니터링 및 성과 평가
- 노무현 행정부는 국정과제 추진체계에 있어서 국정과제위원회의 역할을 중요하게 고려
ㆍ정부의 정책과제를 국정과제(중장기 국가전략과제)와 일반과제로 이원화하여, 전자는 대통령직속 12개 국정과제위원회에서 기획·논의하고 후자는 소관 정부부처들이 책임을 지고 실행하도록 독려
ㆍ각 국정과제위원회(기획)와 정부부처(집행) 간 연계가 부족했고 국정과제 기획에 국회가 참여하지 못했다는 점이 한계로 지적
- 박근혜 행정부 이후 총리실 주관으로 전체 국정과제를 대상으로 성과평가를 실시하고 있으며, 대통령비서실도 주무부처에서 국정과제관리시스템에 입력하는 국정과제 진척도를 모니터링하고 있음
□ 우리나라 국정과제 형성과정의 문제점
○ 정당의 선거공약 성안 과정 및 역대 행정부 국정과제 형성과정 참여자, 학계 전문가 등 26명과의 심층인터뷰를 바탕으로 작성
2) 미국, 영국, 독일에서의 국정과제 형성과정
□ 대통령제 국가인 미국은 국정과제 형성에 있어서 대통령의제와 장관의제를 구분
○ 미국에서는 대선후보가 선거 전에 공약집을 별도로 출간하지 않고 선거캠페인 과정에서 후보의 각종 연설, 토론, 기자회견 등을 통해 제시
- 각 후보가 당내 경선에 임할 때부터 공약을 만들기 시작하는데, 공약수립에 있어서는 우리나라처럼 정당보다 후보 캠프의 역할이 더 중요
- 정당의 정강정책(platform)은 여론의 큰 관심을 받지 못하는데, 그나마 민주당은 당 차원에서 국민의견을 수렴해 정강정책을 결정하는 프로세스가 있음
ㆍ반면 2020년 대선에서 공화당은 트럼프 대통령의 공약을 당의 정강정책으로 그대로 수용하기로 결정
○ 민주당과 공화당의 대통령 후보가 확정되면 선거 전 최소 6개월 전부터 양당이 모두 참여하는 범정부 차원의 예비인수제도를 운영
- 백악관인수조정위원회, 기관인수책임자위원회 등을 한시적으로 설치
○ 대통령의제는 매년 대통령의 국정연설(State of the Union Address)을 통해 평균 10개 정도가 제시됨
- 당선인의 공약을 대통령의제로 전환하는데 있어 후보 캠프 출신 인사들이 주축을 이루는 정권인수팀 및 백악관 참모진의 역할과 공무원들이 주축을 이루는 관리예산처(OMB)의 역할이 중요
ㆍ관리예산처는 선거 전부터 양당 후보의 공약을 조사해 정권인수팀에게 정보를 제공하고, 국정연설문 성안과정에서 대통령의제의 예산서를 작성함
ㆍ대통령의제를 구성하는 정책대안의 출처로는 선거공약보다 새 행정부 출범 후 의회의 역할이 훨씬 더 중요한 것으로 평가됨(Light, 1999)
- 각 부처들은 새 행정부 출범 후에 대통령의제를 기반으로 ‘장관의제’라고 할 수 있는 ‘기관별 전략목표(Agency Strategic Goals)’를 수립
○ 대통령의제에 대해서는 별도의 성과관리제도가 없음
- 대통령관리의제의 경우 관리예산처가 행정관리적 의제인 ‘연방정부 중점목표(CAP Goals)’에 대해 삼색신호등으로 평가
- 장관의제인 ‘기관별 전략목표’의 경우 각 부처가 예산서와 함께 관리예산처에 제출할 뿐, 전략목표 달성도에 대한 대통령실 주도의 평가 프로세스는 없음
□ 영국에서는 집권당의 공약 중에서 국정과제가 선정되나, 독일의 경우 정당 간 연립정부 협상을 통해 새 정부의 국정과제가 결정됨
○ 영국과 독일에서 공통적으로 국정과제의 뿌리가 되는 공약은 총리 후보 개인의 공약이 아니라 정당의 정강정책(manifesto)에 포함된 공약
- 영국의 경우 대체로 총리 후보의 당내 리더십이 독일 총리 후보의 경우보다 더 강하기 때문에 당의 공약 성안과정에서 총리 후보의 역할이 더 적극적임
ㆍ반면, 독일의 경우 각 정당의 총리 후보는 당의 정강정책을 결정하는 권력자가 아니라 단지 당의 ‘최고대변인(chief spokesperson)’ 역할
○ 영국과 독일은 모두 의회제 국가로서 별도의 정권인수기간이 없다는 공통점을 갖지만, 양국 간 정당체제의 차이가 국정과제 형성과정의 차이로 나타남
- 양당제 국가인 영국에서 국정과제는 집권당의 주요 입법의제로서 집권당의 선거공약에 기반해 새 정부의 총리가 선정하며, 그 내용은 매년 의회 회기 개시일에 여왕의 국정연설(QS)을 통해 발표
- 다당제 국가인 독일의 경우 국정과제는 선거 후 연립정부 구성을 위한 정당 간 협상과정을 통해 선정되고 그 내용은 연정협정으로 발표
ㆍ연정협상기간은 1990-2009년까지는 평균 39.2일에 불과했으나, 2013년과 2017년 총선에서는 기민련과 사민당이 대연정 구성을 둘러싸고 의견 차이를 보이면서 각각 86일과 171일로 늘어남
ㆍ독일에서도 새 정부가 시작될 때 총리가 의회에서 정부의 전체적인 정책기조를 발표하지만, 정부가 추진할 구체적인 법안 내용을 제시하지는 않음
○ 의회제 국가인 영국과 독일에서 국정과제에 대한 관리·평가제도는 총리의 권한과 관련이 있음
- 총리의 권한이 매우 강한 영국의 경우 국정과제의 진척도를 총리실의 ‘전달팀(Delivery Unit)’이 관리·평가하는 제도를 시행한 경험이 있음
ㆍ블레어 정부가 처음 도입했던 이 제도는 캐머런 정부에서 하향식이고 집권적이라는 이유로 폐지된 후 현 존슨 정부에서 부활
- 연립정당, 주정부 등 ‘비토행위자(veto players)’로 인해 권한이 제약받는 독일 총리의 경우 중앙에서 국정과제를 관리·평가하는 제도를 실시하기 어려움
□ 한국, 미국, 영국, 독일 4개국 간 국정과제 형성과정 비교
○ 한국은 공약의 수가 증가하고 공약의 내용도 구체성이 높아지는 경향을 보임
- 공약의 수 증가는 국제적으로 공통 현상이나, 외국사례에서는 공약에 제시된 목표치나 이행수단을 지나치게 구체화하는 것을 되도록 피하고 있음
- 우리나라는 많은 수의 공약을 만들면서도 의회제 국가처럼 정당 중심으로 체계적으로 준비하지는 못하기 때문에 부실한 공약이 만들어질 가능성이 높음
○ 한국은 공약과 국정과제 형성의 개방성과 유연성이 모두 부족
- 한국은 공약과 국정과제가 대통령 후보 캠프 주도로 성안되고, 정부 출범기에 발표된 100대 과제는 대통령의 임기 내내 유지되는 체제임
- 독일의 경우 경직성은 있으나 연립정당 간 합의에 의해 지지
○ 어젠다 수준의 100대 과제에 500개가 넘는 실천과제로 구성된 한국의 국정과제는 과제의 수가 지나치게 많음
- 이렇게 많은 국정과제를 선정하면서도 사전 준비과정은 해외사례에 비해 부족
- 미국와 영국은 선거 전부터 예비인수제도를 운영하고, 독일은 연정협상 과정을 통해 선거공약을 걸러냄
○ 한국은 대통령비서실 주도로 국정과제를 관리하고 있으나, 해외사례에서는 행정수반이 정부 핵심 정책의제에 대한 부처별 성과를 직접 관리하지 않음
- 영국이 블레어 총리 시절 그러한 성과관리제도를 도입한 바 있으나 캐머런 총리 때 폐지되었고 최근 존슨 총리가 부활시켰으나 안착될지는 미지수
4. 국정과제 형성과정 개선방안
□ 개선방안 도출을 위한 기본방향
○ 의사결정의 숙의, 행정부와 의회의 협치, 분권적 국정운영 등 세 가지 기본방향에 입각해 대선공약과 국정과제 형성 및 관리 시스템 개선방안을 제시
- 의사결정의 숙의: 공약과 국정과제의 정제 및 숙성
- 행정부와 의회의 협치: 임기에 국한되지 않는 중장기적·미래지향적 과제 설정
- 분권적 국정운영: 대통령비서실 중심의 국정과제 관리 관행 탈피
○ 제안의 궁극적인 목표는 국정운영의 지속가능성과 책임성 제고
1) 단계별 개선방안
□ 선거단계
○ 정당 선거공약 중앙선관위 사전등록제
- 현황 및 문제점: 대개 선거일로부터 한 달 전 공약서 제출. 막바지 공약변경비일비재. 현재 제출하는 10대 공약의 형식에 대한 기준 부재
- 개선방안: 대통령선거일로부터 60일 전까지 중앙선관위에 공약서 및 대표공약 10개 제출(10대 공약은 경제적 타당성과 실현가능성을 검증할 수 있는 형태로 제출). 공약사후변경 금지
○ 정당 정책위의 공약형성 역할 강화
- 현황 및 문제점: 후보 캠프가 공약형성을 주도함에 따라 정당의 책임정치가 실현되기 어려움
- 개선방안: 당 정책위 주도로 경선 전에 당의 기본공약 설정. 경선 후에는 각 경선캠프의 선거공약을 재검토 후 선거일 60일 전까지 중앙선관위 제출
○ 전문연구기관에 의한 공약 사전검증 및 공표
- 현황 및 문제점: 정당 대선공약의 경제성에 대한 신뢰성 있는 분석 부재
- 개선방안: 국회 예산정책처와 경제인문사회연구회 국책연구기관이 공약의 비용추계 및 경제성 평가 수행, 국회 예산정책처 처장의 독립성 강화
○ 예비내각의 발표
- 현황 및 문제점: 선거공약 형성과 국정과제 형성의 제도적·인적 분리. 공약으로 제시하는 국정과제를 누가 책임지고 수행할 것인지 불분명
- 개선방안: 대통령후보의 러닝메이트 개념으로 예비총리와 예비부총리 발표
○ 예비인수제도 도입
- 현황 및 문제점: 인수위 활동기간(평균 55일)은 행정부 업무의 실질적인 인수인계를 하기에 너무 촉박
- 개선방안: 미국처럼 주요 정당 대선후보 결정 후 자체적으로 예비인수팀 구성하도록 정부가 사무실 공간과 경비 지원. 범정부 차원의 예비인계기구로서 주요정당의 예비인수위원이 참여하는 ‘국정인계위원회’ 운영(위원장: 국무조정실장)
□ 인수위단계
○ 국정과제와 부처과제 구분
- 현황 및 문제점: 인수위에서 100대 과제 선정 시 충분히 논의할 시간 부족. 100대 과제는 정책 우선순위가 불분명하고 대통령의 만기친람식 국정운영으로 비판
- 개선방안: 인수위에서는 ‘대통령 과제’(5개 정도)와 ‘주요개혁과제’(20-30개)만 선정. 국정과제의 범위를 위 두 과제로 한정. 나머지 과제(‘부처 중점과제’)는 새 행정부 출범 이후에 국무총리실과 각 부처 간 협의로 선정
○ 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화
- 현황 및 문제점: 당선인 비서실과 취임준비위원회는 그 역할이 매우 중요함에도 불구하고 역대 인수위 운영규정에 근거가 없음
- 개선방안: 정책인수실은 국정현안 파악 및 국정과제 형성 업무를 맡고, 정권 인수실은 기존의 당선인 비서실과 취임준비위원회 기능을 흡수해 인사, 조직, 홍보, 의전, 취임식 등 5개 분과로 구성
○ 국정인계위원회 운영
- 현황 및 문제점: 국정업무의 인수·인계 작업이 개별 부처 중심으로 진행됨으로써 부처의 관료적 이익 추구, 기존 정책의 성과에 대한 자화자찬, 국정과제의 현상유지화 경향 등 우려
- 개선방안: 각 부처의 국정업무 인계를 총괄 조정할 수 있는 범정부적 기구로 선거 전 예비인수제도로 제안한 ‘국정인계위원회’를 선거 후에는 대통령직 인수위원회를 상대하는 기구(counterpart)로 운영
○ 여야정위원회 운영
- 현황 및 문제점: 정부 전환기에 새 행정부의 국정운영 방향을 야당 지도부와 협의하고 공동으로 천명하지 않음. 선거과정에서 불거진 여야 간 갈등이 새행정부 출범 이후에도 지속
- 개선방안: 대통령 당선인과 주요 정당 대표들로 구성된 ‘여야정위원회’ 구성. 인수위에서 성안한 ‘5대 대통령 과제’ 사전공유 및 협의. 외교안보 분야 국정현안 초당적 논의
□ 새 행정부 출범 이후 단계
○ 총리실 주도로 부처 중점과제 수립
- 현황 및 문제점: 100대 국정과제 형성과정에서 국무총리와 각 부처 장관들의 역할이 거의 없음. 100대 국정과제에 ‘대통령 과제’와 ‘장관 과제’가 혼재
- 개선방안: 기존의 100대 국정과제 형성 프로세스를 국정과제(대통령 과제+주요개혁과제)와 부처과제로 이원화하고, 전자는 인수위에서, 후자는 새 행정부 출범 후 국무조정실과 각 부처 간 협의를 통해 선정
○ 국정과제 평가제도 개편
- 현황 및 문제점: 외형상 국무조정실이 100대 국정과제 전체를 평가(특정평가) 하나 실제로는 대통령비서실이 직접 관리. 대통령 관심 과제를 국무총리가 평가해 봐야 나쁜 평가가 나오기 어려워 큰 의미 없음
- 개선방안: 정부업무평가(특정평가)는 ‘주요개혁과제’와 ‘부처 중점과제’ 만을 대상으로 실시. 대통령 과제는 국회가 평가
○ 대통령과제위원회 운영
- 현황 및 문제점: 대통령 과제 추진 기구로서 위원회가 민간전문가의 개혁성과 공무원의 실행력을 결합할 수 있는 장점이 있음에도 불구하고 형식적으로 운영된다는 비판이 많음
- 개선방안: 대통령이 본인의 과제에 집중할 수 있도록 대통령과제위원회를 과제 수에 맞게 5개 정도 설치. 관계부처 장관들을 당연직 위원으로 임명. 주무부처가 아닌 대통령 수석비서관이 사무국 기능 수행
○ 책임총리/책임장관제 운영
- 현황 및 문제점: 청와대 주도의 국정운영으로 정부부처의 자율과 책임이 약화되고 대통령이 모든 사안에 대해 책임질 것을 요구받음
- 개선방안: 대통령은 국가적 개혁과제에 집중하고 일상적 국정운영은 총리와 장관에게 위임. 당정협의를 총리와 장관 중심으로 함으로써 야당과도 협치
○ 여·야·정 협치 제도화
- 현황 및 문제점: 정부·여당이 대통령 관심 입법 추진 시 야당과 갈등, 국회파행도 초래
- 개선방안: 대통령 과제의 입법을 위한 국회 특별위원회 설치(국민대타협기구 포함). 정권교체기에 구성된 여야정위원회의 정착
2) 개선방안의 실행을 위한 로드맵
□ 단기 실행방안
○ 2022년 3월에 있을 제20대 대선과 그에 따른 인수위 운영 및 신정부 출범 단계에서 당장 실행 가능성을 검토할 대안들
- 선거단계: 대선 60일 전 정당 대표공약 중앙선관위에 사전등록. 각 당의 공약에 대한 사전 검증과정을 보다 내실화
- 인수위단계: 국정과제와 부처과제 구분. 대통령과제위원회 구성. 인수위 조직을 정책인수실과 정권인수실로 이원화
- 정부출범 이후 단계: 대통령과제위원회 운영. 국정과제평가제도 개선. 총리실 주도의 부처 중점과제 수립
□ 중기 실행방안
○ 2027년 대선을 바라보며 향후 5년간 실행 가능성을 모색할 대안들
- 선거단계: 경제성 분석에 기반한 공약 사전검증 제도화. 국회 예산정책처의 독립성 강화를 위한 제도적 조치. 예비내각 발표. 예비인수위 제도 도입
- 인수위단계: 국정인계위원회 운영
- 정부출범 이후 단계: 책임총리/책임장관제. 대통령과제 입법을 위한 국회 특별위원회 설치
□ 장기 실행방안
○ 향후 10년 내 실행 가능성을 검토할 대안들
- 선거단계: 공약 형성에서 정당의 정책위원회와 정책연구원의 주도적 역할
- 인수위 및 정부출범 이후 단계: 여야정위원회의 정착
5. 결론: 다음 정부를 위한 5개의 핵심 제언
① 선거공약을 다 지켜야 한다는 생각을 버리자
② 국정과제와 부처과제를 구분하자
③ 대통령 과제는 Task가 아니라 Agenda로 접근하자
④ 대통령의 국정과제는 국회 등 외부평가를 받자
⑤ 국회와의 협치가 필요하다

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Given the interest in the process of setting election pledges and the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration in Korea, this study attempts to analyze two questions: (1) what limitations does the process of setting presidential agendas have in terms of policymaking? and (2) what policy and institutional alternatives can be employed to overcome these limitations? In South Korea, a new president approves 100 or 140 presidential agendas that have been selected by the Presidential Transition Committee (PTC) for their presidential agenda. The PTC usually selects the agenda items among electoral pledges and other inputs during a relatively short period of time (two months) before inauguration and the newly elected president promises to accomplish them during the five years’ term. This process is driven by the president-elect and their close personal political advisors. Political parties play a limited role in setting the presidential agenda. The process of selecting election pledges and setting the presidential agenda in Korea has been criticized for both its rigidity and the inadequate public discussion about the rationality of the individual agendas. Once set, presidential agendas are difficult to modify or drop even if they are found to have unintended consequences during the implementation stage. As a result, some presidential agenda policies may incur social costs and aggravate partisan polarization in Korean politics. Although institutionalizing the presidential agenda of a new administration has contributed to the development of responsible politics in Korea, it is time to review and identify desirable policy alternatives in order to reform the process of selecting and managing presidential agendas.
Despite the importance of setting the presidential agenda for a new administration in the Korean political context, there has been little consensus on the exact meaning of a presidential agenda. The role and importance of presidential agendas can change during the policy-making process, in particular whether they are considered as real ‘agendas’, i.e., policy issues to be addressed, or administrative tasks to be implemented. The presidential agenda in Korea includes both administrative and political items. The interpretation of the core functions of presidential agenda can also change according to how politicians and policymakers consider political representation resulting fromelections. There needs to be a sense of balance between the mandate view and the accountability view of representation during the process of setting and keeping the presidential agenda for a new administration.
In Korea, setting the presidential agenda consists of four stages: (1) establishing presidential election pledges, (2) formally setting presidential agendas by the Presidential Transition Committee after the election, (3) the specification of the presidential agendas after inauguration (i.e., the revision or replacement of previous agendas or the addition of new items in response to changes in the socioeconomic environment), and (4) the evaluation and management of these items. Each stage involves various policy actors and stakeholders, including the teams for the presidential candidates (establishing presidential election pledges), politicians and scholars (setting the presidential agendas), and bureaucrats (evaluating and managing the agendas). To analyze the problems associated with setting and implementing the presidential agenda before and after the inauguration of a new administration, we interviewed 26 people who have been directly and/or indirectly involved in this process for previous administrations (the Kim Daejung, Roh Moo-hyun, Lee Myung-bak, and Park Geun-hye administrations). They included party politicians, high-ranking public officials who were part of the administration, and scholars.
During these in-depth interviews, the authors identified several limitations in the process of setting and implementing presidential agendas at each stage. In the presidential election stage, the influence of presidential candidates on the establishment of election pledges is too strong, while the ideology, vision, and direction of their political parties are not consistent. In addition, the capacity of parties’ policy-research arm is insufficient and their material infrastructure, such as the education of political newcomers and policy development, is also too weak. The process of choosing presidential election pledges is driven by presidential campaign teams and premature pledges that do not have socioeconomic feasibility are often included. Many of those involved in establishing presidential pledges do not have enough expertise in the associated policy fields and are included due to partisanship or political interests. Pledges are not selected through deliberation or expertise, and some are even improvised during the election period.
When the presidential agendas are selected by the Presidential Transition Committee (the second stage), most of these items are not based on a long-term or future-oriented perspective; rather, most concern policy issues or problems that have recently come to the public’s attention. The public and media are also only interested in issues or agendas that differentiate the President-elect from the previous administration, so policy issues that have previously been discussed, such as low birth rates or social conflict, are not sufficiently deliberated on. In addition, thorough filtering of the election pledges is rarely conducted, meaning that the possibility of unformed ideas or specific interests infiltrating the presidential agenda cannot be fully controlled. In addition, the presidential agendas are a mix of short-term considerations and mid- or long-term perspectives. Most presidential agendas discussed were not based on an in-depth review of the performance of the previous administration. Furthermore, though there are laws and regulations governing the operation of the Presidential Transition Committee, a concrete operating procedures have not been established. How to balance the role of bureaucrats as policy experts and as guardians of their ministry’s interests remains rather murky, and preventing them from engaging in opportunistic behaviors during the process of establishing the presidential agenda is not easy.
Following the inauguration of a new administration, it is not easy to make revisions or changes to the presidential agenda (the third stage). Government performance management and evaluation are limited to a short-term perspective, reflecting the structural constraints most importantly from the President’s single five-year term. The transition from campaigning to governing after inauguration is not easy, so public administration is still conducted with strong partisan politics. The management and operation of presidential agendas are overseen by the Blue House, meaning that the role or authority of government ministries and agencies in the process of managing and evaluating the agendas is very limited. Performance management and evaluation of presidential agendas (the fourth stage) are not easy, and input-based management has been pursued rather than evaluating policy effects or outcomes. The understanding of policy issues and agendas by the President is insufficient, and non-governmental experts lack experience in policy fields, so conflicts between non-governmental experts and bureaucrats can occur in the process of managing and operating presidential agendas.
To reform the process for establishing presidential agendas, the authors suggest the following policy alternatives. First, during the presidential election stage, it is necessary to implement an early registration system of party manifestos through the National Election Commission. This can be helpful to prevent political parties from arbitrarily changing their pledges at their convenience. Strengthening the role and function of the policy committee of a political party in establishing pledges should also be considered. A review of the economic feasibility of the presidential pledges from each political party by qualified research institutes would also be helpful for the public to understand the quality of these pledges and to encourage their participation in policy-oriented elections and voting. The announcement of a shadow cabinet and the establishment of a preliminary system for the transition of political power before the inauguration of the new administration should also be considered for stronger public governance.
Second, regarding the business of the Presidential Transition Committee, the presidential agendas should be differentiated from ministry-level agendas. The committee should focus on presidential projects that require inter-agency cooperation to solve wicked policy problems, while ministry-level agendas can be created after the inauguration of the new administration following sufficient consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries. The Presidential Transition Committee should also have two primary functions: facilitating the transition of political power and facilitating the transition of policies. In the former case, the committee should support the President-elect’s decision on political appointments and government reorganization in preparing to take office while, in the latter case, it should focus on identifying important policy issues and in determining associated presidential agendas. A whole-of-government committee in charge of transferring state affairs to a new administration would be helpful as a counterpart to the PTC. A council of the President-elect and ruling and opposition parties should also be considered to present the presidential agendas selected by the PTC to the oppositions for endorsement.
Finally, following the inauguration of the new administration, ministry-level agendas, unlike the presidential agendas established by the Presidential Transition Committee, should be selected following consultation and deliberation between the Prime Minister’s Office and government ministries and agencies. Ministry-level agendas should be evaluated by the Prime Minister’s Office, while the presidential agendas should be evaluated by the National Assembly, the media, academia, and civil society groups. Moreover, it is necessary to establish Presidential committees to carry out these presidential projects, allowing the President to dedicate themselves to successfully implementing these projects. It may also be necessary to divide the governing structure of the administration into two sections: (1) the President takes charge of presidential projects and national security and diplomacy, while (2) the Prime Minister and government ministers take charge of daily state affairs. The institutionalization of collaboration among the President, ruling and opposition parties could also be useful for managing presidential agendas through the legislative process.