한국과 중국의 행정개혁 비교연구 = A Comparative Study of the Administrative Reforms between Korea and China

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 상호 국제교류 협정을 맺고 있는 한국행정연구원과 中國國家行政學員의 공동연구로서 한국과 중국 행정개혁의 전반적인 내용을 비교·분석한 것이다. 본 연구에서는 양국의 행정개혁 사례를 심도 있게 비교하기 위하여 연구의 대상시기를 한국의 경우 김대중 정부에, 중국의 경우 鄧小平 집권 이후 개혁·개방체제에 초점을 두었다. 그러나 공동연구가 양국의 행정개혁을 상대방 국가에서 소개하는 의미도 있기 때문에, 한국의 경우 제1공화국에서 김영삼 정부까지 주로 정부조직 개편 및 인상행정 개혁 등을 중심으로 서술하였으며, 중국의 경우 毛澤東 시기의 행정개혁도 간략하게 소개하였다.
정부수립 후 약 50년만에 처음으로 수평적 정권교체를 실현한 김대중 정부는 i) 작은 정부 ii) 효율적인 정부를 구현할 목적으로 강도높은 행정개혁을 단행하였다. `작은 정부`를 만들어야 할 필요성은 역대 정부의 행정개혁 과정에서 꾸준히 제기되었지만, 뚜렷한 성과를 거두지 못했다. 오히려 정부의 조직과 기능이 확대되는 경우도 있었다. 따라서 김대중 정부는 `작은 정부`를 만들어야 할 필요성은 역대 정부의 행정개혁 과정에서 꾸준히 제기되었지만, 뚜렷한 성과를 거두지 못했다. 오히려 정부의 조직과 기능이 확대되는 경우도 있었다. 따라서 김대중 정부는 `작은 정부`를 구축하기 위하여 정부조직 및 기능의 축소, 정부기능의 민간위탁 · 이양, 공기업 민영화 등을 저극적으로 추진하였다. `봉사하는 정부`란 국님을 고객으로 규정하여 국민에게 고품질의 행정서비스를 제공하고, 국민의 요구에 민감하게 대응함으로써 국민의 만족도를 극대화하는 것이다. 김대중 정부는 `봉사하는 정부`를 만들기 위해 행정서비스헌장제도(Citizen`s Charter)를 도입하였으며, 규제개혁도 적극적으로 추진하였다. `효율적인 정부`는 정부부문에 성과중심적, 경쟁적 개념을 도입하여 경영혁신을 유도하는 것이다. 김대중 정부는 효율적인 정부`를 지향하기 위해 공무원 인사개혁의 주체로 중앙인사위원회를 설치하고, 개방형 임용제 및 연봉제를 도입해서 인사제도를 개혁해 나갔다.
김대중 정부의 확고한 개혁의지는 가시적인 성과로 나타났다. 우선, 김대중 정부는 1998년, 1999년 두차례에 걸친 조직개편을 단행해서 정부조직를 축소하고 인력을 감축하였다. 김대중 정부가 추진한 정부조직개편의 특징 중 하나는 기구 통폐 · 합이나 인력 감축이라는 하드웨어 측면보다는 기능재편과 운영시스템 개선 등 소프트웨어 측면의 개혁에 중점을 두었다는 점이다. 특히 책임운영기관(Agency) 제도를 도입 · 시행한 것은 정부기능을 중심으로 한 조직개편의 대표적인 사례하고 볼 수 있다. 인사제도 개혁에 있어서도 중앙인사위원회의 설치, 개방형 임용제의 도입 및 계약직의 확대, 3급 이상을 대상으로 한 연봉제 실시, 인사평정도 개선 등의 성과가 있었다. 또한 규제개혁에 있어서도 총 규제건수의 약 50%를 폐지하고, 20%를 개선하기로 하는 등 양적인 결과를 보였을 뿐만 아니라, 오랫동안 행정관행으로 지속되어온 법령 미 근거 규제를 정비하고, 규제의 절차와 기준을 투명하게 함으로써 부정 부파의 발생소지를 최소화하는 등 질적인 성과도 거두었다. 한편 공기업에 대해서도 두차례에 걸쳐 구체적인 민영화계획을 발표·추진하였다.
한편 개혁·개방 이후 중국은 사회주의 시장경제체제에 알맞은 행정체제를 수립하는데 행정개혁의 초점을 맞추고 있다. 이를 위한 구체적인 목표는 `작은 정부`를 구현하기 위한 `정부조직개혁`, `인사제도의 개혁`,`행정의 법제화`,`행정기관간의 조화로운 협조` 등이다. 우선, 정부조직의 개혁은 중국 행정개혁의 가장 핵심적인 내용으로 등소평의 집권 이우 1982년, 1988년, 1993년, 1998년 네 번에 걸쳐 기구개혁을 단행한 바 있다. 그런데 중국의 정부조직 개편은 주로 조직의 축소와 인력의 감축에 초점을 맞춘 소위 `기계식` 개혁으로, 개편당시 추소된 조직과 감축된 인력은 일정한 시간이 경과한 후 다시 확대 · 증가하는 현상을 보였다. 이러한 단점을 보완하기 위해서 중국 정부는 기존의 개혁방식에서 탈피해서 행정의 효율성을 강조하고, 정주기능을 전환하는 방향으로 행정개혁을 시도하고 있다. 또한 국가공무원의 도입으로 공직자 임용제도, 보수제도, 재임용제도 등을 대폭 개선하고 있다. 이밖에 규제개혁을 통해 기업에 대한 정부의 통제를 제한하고 최대한의 자율성을 보장하는 책임경영제도 실시하고 있다.
결론적으로 한국과 중국은 양국의 정치 · 경제 · 사회체제의 차이에 도 불구하고 공히 국가생존과 번영을 위해 공공행정 내지 공공서비스체제에 대한 혁명적인 변화를 시도하고 있다. 다만 그 방법에 있어 약간씩의 차이를 보이고 있다. 한국과 중국의 행정개혁을 수평적으로 비교하는데는 다소 무리가 있었지만, 양국간의 공공연구를 통해서 다음과 같은 시사점을 얻게 되었다.
첫째, 한국의 행정개혁이 급진적으로 추진되는데 반해, 중국의 행정개혁은 많은 실험을 거치면서 점진적으로 추진된다는 점이다. 물론 중국의 경우 개혁의속도가 너무 느리기 때문에 개혁의 초점이 흐려지고 국님의 지지도 낮아지는 경향도 일부 있었다. 그렇지만 충분한 준비기간을 거친 후 일정한 지역을 대상으로 개혁실험을 한다는 사실은, 급진적인 개혁방안을 추진하는 과정에서 많은 시행착오를 겪는 우리나라에서 시사점을 주고 있다.
둘째, 중국의 행정개혁은 중앙정부 중심의 획일적인 개혁이 아니라, 지방의 다양성과 특성을 인정하고 있다는 점이다. 중국은 중앙정부의 간섭을 최소로 하면서 가능한 한 지방의 특색을 인정하는 방향으로 개혁을 유도하고 있다.
셋째, 중국도 행정개혁을 추진하면서 외국의 경험을 많이 참조하고 있으나, 궁극적으로는 자국의 사정에 맞는 개혁을 단행한다는 점이다. 특히 중국은 문화와 환경이 다른 영국과 미국, 뉴질랜드의 개혁보다는 한국, 일본 싱가포르 등 주변 국가들의 행정개혁에 갚은 관심을 보이고 있다. 영·미계 국가들의 개혁을 수용하는데 적극성을 보이면서도 같은 문화적 뿌리를 가지고 있는 주변 국가들의 개혁경험을 공유하지 못하는 한국에게 중국의 이러한 자세는 많은 시사점을 주고 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to draw implications for the administrative reforms of the Republic of Korea (ROK) from the comparison of the reform experiences of ROK and the People`s Republic of China (PRC). This comparative analysis covers the administrative reforms of the two countries since the 1950s, but mainly focuses on the recent developments under Kim Dae-Jung in Korea and Deng Xiaoping and Zhang Zemin in China.
The Kim government, the first Opposition-turned government in the modern Korean history, undertook comprehensive administrative reforms. The major goal of the reforms is to achieve `small government`, `serving government`, and `efficient government`. Under these catch phrases, the government introduced many new institutional arrangements and administrative concepts including executive agency, public service charter, civil service commission, contracting-out, privatization, etc. These attempts produced some effects on Korea`s administrative system and is expected to be followed by further reforms in due course.
The Chinese government since the late 1970s has been focusing on the establishment of an administrative system, consistent with the developing market economy in PRC. In order to achieve this aim, it set the goals of `small government` through `organizational reforms`, `personnel management reforms`, `legalization of administrative activities`, and `cooperation of the administrative agencies`. Recently, however, the emphasis is changing from the formal structural reforms to the ways of government operation.
Both Korean and Chinese governments are trying to change their administrative systems for the purpose of the survival and development of their countries. However, there exists some differences between the two countries in terms of the ways of conducting the reforms. Regardless of the degree of progress in the reform activities, the Chinese way of administrative reform suggests some good points for Korea`s future administrative reforms. First, unlike the radical reforms in Korea, the Chinese government adopted a piecemeal approach. Despite the low speed, the piecemeal approach can be a remedy for the trial and error familiar with the Korean experience. Second, in the Chinese reforms, many local authorities took initiatives in reforming their administrative systems, which provides lessons to the Korean `center-oriented` approach. Third, the Chinese government paid more attention to the experiences of the Hast-Asian countries such as South Korea, Japan, and Singapore than those of the Western countries. Considering the similar cultural background of the East-Asian countries, the Chinese way of drawing lessons from the countries seems to have notable merits.