지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구 - 환경분야 국고보조금 제도를 중심으로 : 지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구
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2006
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-KDC
539
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1-178(178쪽)
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1995년 지자체 단체장 선거가 실시되면서 지방자치제도가 재도입되었으나 여러 가지 제도적인 요인으로 인해 광역도 및 대부분의 기초지자체는 재정여건이 매우 열악하여 환경지출의 많은 부분을 중앙정부의 지원에 의존하고 있으며, 재정자립도가 낮을수록 환경보호재원의 중앙정부 의존도가 더 높다(이창훈외. 2004). 따라서 현재의 국세 및 지방세 구조 하에서는 지방자치단체의 환경보호 재원확보와 재원의 효율적인 집행을 위해서는 환경관련 재정이전제도에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 또 2005년 지방양여금이 폐지되고 국가균형발전특별회계가 도입되는 등 지방자치단체에 대한 국고보조금 제도의 새로운 환경이 대두되어 지방자치단체 환경예산의 정확한 분석과 그 대응 방안에 대한 연구가 시급한 실정이다.
본 연구는 김홍균ㆍ임종수(1994) 이후 최초로 지방자치단체의 환경예산을 환경정책 영역별로 추산하고 지방자치단체의 환경지출의 차이를 비교·평가하여 지방자치단체 환경지출의 주요재원인 국고보조금을 중심으로 제도개선방향을 제시하였다.
우선 최근 지방자치단체의 재정여건 상 주요한 변화인 지방양여금의 폐지와 국가균현발전특별회계의 신설이 중앙정부 및 지방자치단체의 환경예산에 미치는 영향에 대해 살펴보았다. 수질오염방지 지방양여사업이 국고보조사업으로 전환함에 따라 환경부의 감독권이 강화되었지만 예산결정권에 대한 영향은 미미하였다. ‘환경개선특별회계법’ 제5조는 “정부는 수질오염방지 관련사업의 추진을 위하여 매 회계연도마다 주세법에 의한 주세의 1,000분의 466에 상당하는 금액을 일반회계로부터 (환경개선특별)회계에 전입하여야 한다.”라고 규정하고 있어 국고보조금으로 전환된 이후에도 주세전입분을 기존의 수질오염방지사업외 다른 용도에 사용할 수 없게 되었다. 반면 환경부의 감독권은 수질오염방지양여금의 국고보전금으로 전환이후 강화되었다. 양여금의 성격상 사후결산이 명확히 이루어지지 않아 2004년까지 다음해 예산에 이월되는 액수가 많았으나 국고보조금의 형식을 띄게 되는 2005년부터는 사후잔액과 집행잔액반환이 의무화 되어 국고보조금의 이월액이 감소되었다.
지방자치단체의 예산결정권이 강화된 국가균형발전특별회계의 도입에 따라 환경분야에 대한 지출이 감소하리라는 우려는 현실화되지 않았다. 환경분야 국고보조사업의 투자금액변화를 보면 기존의 환경개선특별회계에서 균형발전특별회계로 전환된 이후 보조금액이 오히려 증가하였기 때문이다. 하지만 균특회계로 전환된 환경분야 국고보조사업은 대부분 상수관련사업으로 순수한 환경보전사업이라기 보다는 지역민 식수문제를 해결하기 위한 민원사업이라는 점에서, 균특사업에서 환경분야 사업의 비중 증가가 지방자치단체의 개발우선주의적 사업선정양태와 배치된다고는 볼 수 없다.
이러한 재정여건상의 변화를 살펴 본 뒤 본 연구에서는 2002년부터 2004년까지 3년에 걸쳐 환경지출 및 수입 현황을 환경영역별, 지방자치단체 위계별, 광역지자체별로 살펴보았다. 우선 우리나라 환경보호지출은 2002년 13.6조원에서 2004년 16.1조원으로 지속적으로 증가하고 있고 공공부문의 비중은 이 기간동안 46.8%에서 48.0%로 상승하였다. 오염물질 배출시설설치 및 운영과 관련된 대기 및 폐수영역, 그리고 폐기물영역에 있어 민간부문이 상대적으로 비
In most countries the local governments are more directly engaged in the environmental protection than the central/federal government. According to the statistic "Environmental Protection Expenditures and Revenues (EPER)" by the Bank of Korea, the environmental expenditures of local governments amount to 6.5 trillion won, about 82 % of 7.7 trillion won, total environmental expenditures in the public sector. Therefore it is necessary to secure a stable financial basis for local environmental expenditures and stimulate a efficient allocation of scarce local financial resources in order to enhance the country"s overall environmental performance. Because the financial situation of most local governments in Korea are very tight, many local environmental projects (sewerage, incinerator, land-fill, etc.) are in a significant part financed by federal conditional environmental grants. This research report has two objectives. Firstly, it will provide a systematic summary of the local environmental expenditures which is aims to, Secondly, it will review the existing federal environmental grants and suggest policy options to enhance the efficiency and effectiveness of the grants.
This report has collected, classified, and summarized the expenditure and revenue data in key environmental sectors (air quality, water quality, waste, nature conservation, etc.) from 2002 to 2004 for 7 metropolitan cities and 9 provinces. The data are also classified and analyzed for the sub-localities; cities and counties of the province and autonomous districts of the metropolitan city. The metropolitan city governments expend the most part of environmental budget on waste and wastewater treatment, while the expenditure for nature conservation has increased significantly in recent years. The environmental expenditure of autonomous districts is concentrated on the waste treatment, because most activities for environmental protection are in the metropolitan area carried out by the city government, while the district government is almost only responsible for waste collection. This is in striking contrast to the situation in the province. Here the cities and counties are major player in public environmental activities, while the province government is more coordinator than playing actor. The environmental expenditures of the province government are not only relatively small, but also more than 50% of them occur in nature protection. The environmental expenditures were partly financed from dependent resources (conditional environmental grants); 34.8% for cities, 61.4% for counties in 2004.
In order to examine how different the environmental expenditure is induced by financing sources (general revenue/unconditional grants, conditional environmental grants, conditional non-environmental grants), we have applied a panel data method and found that the induced expenditures in environmental area by general revenue/unconditional grants or conditional non-environmental grants are very limited. This result makes clear that the conditional environmental grants are required as a stable financial basis. But it was also observed a "deflective effect" of the conditional environmental grants that is larger for financially weak localities.
Based on these results and in-depth interviews with officials of local governments, the report has suggested following policy options to improve the conditional environmental grants system: Firstly, it is proposed to move to a block grant system, which shall classify and group the existing too specific environmental grants and give local governments more flexibility in using grants. Secondly, it is required to improve the allowance criteria of environmental grants in oder to consider both efficiency (spill-over effect) and equity (financial weakness). Thirdly, the central government has to establish a coherent system of evaluation and feedback in order to
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