생태계서비스 가치의 제도화 = Institutionalization of the Value of Ecosystem ServicesaChun Jaekyong

국문 초록 (Abstract)

1970년대부터 경제적·사회적 측면에서 자연자원(natural capital) 가치를 제고하는 연구가 지속적으로 확대되는 추세를 보였다. UN환경계획(UNEP)의「새천년생태계평가(Millenium Ecosystem Assessment, 2005)보고서」는 생태계 서비스에 대한 각국의 정책적 관심을 촉구한다. 생물다양성협약(CBD)에서는 당사국들로 하여금 생태계와 생물다양성의 경제학(TEEB, The Economics of Ecosystems and Biodiversity, 2010) 연구를 활성화시키고 국가별 이행체계 수립을 촉구한다. 생태계 서비스(ecosystem service), 즉 생태계 편익이란자연 생태계가 인류에게 제공하는 편익을 말한다. 여기에는경작·수렵·채취·방목, 독특한 경관, 레크리에이션, 휴양, 생물자원, 맑은 공기와 물, 연료, 풍수해 조절 및 미사용 가치등이 포함된다. 그동안 생태계 서비스는 무상으로 향유할수 있는 재화로 간주되었으나 도시의 팽창과 개발의 가속화로 인하여 자연환경용량(carrying capacity)이 침해되면서서비스 기능이 저하되자 이를 인위적으로 복원·증진시키려는 노력들이 경주되었다. 생태계 서비스를 제공하는 자연자본을 지속 가능하게 유지하고 보전하기 위해서는 소유자가자연자본을 유지·보전하기 위해 감수해야 하는 기회비용의 보전이 필요하다. 그렇지 않으면 자연자본을 훼손하는 등의방향으로 토지이용이 전개되어, 생태계 서비스가 지속적으로 공급되지 못한다. 한강 물이용 부담금처럼, 생태계 서비스(ecosystem services)를 누리는 소비자들이 이 서비스를 생산하는 토지소유자·관리자나 지역주민들과 자연자원으로부터 비롯하는 혜택을 공유하고 이러한 공유를 환경보전과 연동시키는 체계[생태계 서비스의 제도화]는 매우 필요하고 고무적이다. 하지만 이러한 체계가 정부만의 노력에 그치거나 민간의 자발적 캠페인에 머무른다면, 지속성이 떨어질 수 있다. 생태계서비스 생산자와 소비자 사이에 이익을 공유할 수 있는 법체계의 개선이 필요하다. 특히 생태계 서비스 지불(payment for ecosystem service)은 생태계 서비스를 유지하기 위한 기회비용에 대한 보상이다. 생태계 서비스 지불 프로그램은 생태계서비스 사용자(자연자원 훼손이나 자연의 생태계 서비스 감소보다 더저렴한 비용으로 혜택을 받는 사용자)와 생태계 서비스 제공자(생태계 보전과 복원 행위로 보상받는 제공자) 모두에게 경제적 혜택을 주며 또한 생태계와 생태계 관련 자연자원에게도 혜택을 준다. 현행 환경법제는 이미 생태계 서비스와 관련된 여러 가지제도들을 도입하고 있다. 우리 정책과 법제는 생태계 서비스를 만들어 내는 생태계의 보전과 생물다양성의 유지에유념하는 한편 그로 인한 혜택공유(benefit sharing)를 위하여 노력한다. 하지만 이미 존재하는 생태계 서비스 관련 비용편익분석(BCA) 등 각종 정책과 법제들의 정합성이 문제된다. 또한 법률의 힘에 따라 정부가 생태계서비스 보상제를 강제적으로 실시하는 방식과 민간이 계약에 따라 자발적으로 실시하는 보상제가 어떻게 병행할 수 있는가에 관한 체계적 해석이 부족하다. 나아가 생태계서비스를 제도화할수 있는 환경영향평가법은 생태계 서비스에 관한 환경법상의 실체적 규정들을 지탱하는 기능을 수행하지만 생태계와생물다양성을 보전하는 차원에 머물러 있을 뿐, 생태계 및 생물다양성의 효용을 판가름하는 지표(index)로서 생태계서비스에 관하여서는 소극적인 태도를 취한다. 이 연구에서는 생태계, 생물다양성 및 생태계 서비스와 관련된 법제를살피고, 자발적 보상제의 근간이 되는 국민신탁법과 환경영향평가법 등을 검토함으로써, 생태계 서비스의 제도화를 증진하기 위한 방안을 모색하고자 한다. 생물다양성보전 부문에서 부담금 또는 생태보전협력금과 같은 ‘법률상 강제력’에 의한 정부모형만으로 국가목표를 달성하기 어렵다. 민간부문은 기부나 계약과 같은 법적경로[민간모형]를 통하여 생물다양성 보전에 자발적으로참여할 필요가 있다. 생물다양성협약(CBD)이나 아이치목표 등은 생물다양성으로부터 얻는 이익을 이해관계자들이 공평하게 향유하도록 요청하고 있으나, 법률이 정하는 명령통제 방식으로 이익을 분배할 경우에는 형식성과 엄격성으로 인하여 형평을 도모하기 어려운 경우가 많다. 법률이 허용하는 한도 내에서 이해관계자들 사이에 관습이나 계약과같은 임의방식에 따라 이익을 분배할 수 있는 경로가 병행되어야 할 것이다. 개발자나 생태계서비스 향유자는 그들이 파괴하거나 소비하는 생태계서비스의 대가를 지급함이 정의롭다. 그렇다고 하여, 이해관계자들이 자선(charity)과 같은 낮은 단계의법적형식으로 대가를 치를 경우에는 ‘권리와 의무’ 또는 ‘자유와 책임’ 간에 비례의 원칙이 실현되지 아니한다. 자연자원에 관한 공평한 이익공유가 지속적으로 이루어지기 위하여서는 국민신탁법(National Trust Act)에 따른 당사자들의 합의에 따라 (법적 구속력이 있는) 보전협약 또는 분배약정 과 같은 높은 단계의 법적형식이 요청된다. 이해관계자들사이에 법적 구속력이 있는 계약이 체결되기 위하여서는 개발이익에 따르는 사업자의 보전의무 또는 보전노력에 따르는 지역주민의 분배이익이 계량화되어야 한다. 자연자원내지 생물다양성이 이해관계자들에게 주는 이익을 계량화하기 위하여서는 사라질 경관이나 생명체들의 목록을 작성하는 것만으로는 불가능하고 특정 권역의 개발로 상실될 생태계서비스의 양이 계량화되고 이것이 당사자들의 계약에 반영되어야 할 것이다. 환경영향평가제도의 개선도 필요하다. 우리나라는 엄격하고 정밀한 환경영향평가 체계를 보유하고 있다. 하지만개발이나 보전과 관련된 이해 당사자들은 개발로 인하여어떠한 생태계가 얼마나 파괴되며 어떠한 생물종들이 사라지는가를 알 수 있지만, 그 개발로 인하여 인류복지에 영향을 미치는 현실적인 생태계 서비스가 얼마나 영향을 받는가를 실제 모른다. 이러한 한계를 극복하자면, 환경영향평가 절차에서 개발로 인한 생태계 서비스의 변화가 구체적으로 평가될 수 있어야 한다. 이를 위하여서는 ①현행 전략환경영향평가 절차(환경영향평가법시행령 별표1: 분야별 세부평가항목)에서 「나.개발기본계획 2)입지의 타당성 가)자연환경의 보전」마지막 호에 “(5)생태계 서비스의 가치와 변화”를 추가하고; ②현행 환경영향평가 절차(환경영향평가법시행령 별표1: 분야별 세부평가항목)에서도 「가. 자연생태환경 분야」에 “3)생태계 서비스의 가치와 변화”를 추가하여야 할 것이다.