행정기본법상 법령해석제도의 행정입법에 대한 규범통제기능에 관한 연구 = Study on the Function of Statutory Interpretation under the General Act on Pubic Administrative as Norm Control

국문 초록 (Abstract)

법령해석은 단순한 인식과 이해의 지적 활동을 넘어, 올바른 규범을 획득하려는 의지 작용으로서 실질적으로 규범통제적 성격을 갖는다. 본 논문은 법제처의 법령해석제도가 행정부 내부의 법적 자문이나 통일적 법 집행을 위한 수단에 그치는 것이 아니라, 헌법을 정점으로 하는 법질서의 정합성을 확보하는 ‘추상적 규범통제제도’로 기능할 수 있음을 주장한다.
2005년 『법제업무 운영규정』을 통한 국민의 해석 요청 권한 부여와 2021년 『행정기본법』 제정을 통해 법령해석제도는 국민 권리구제와 법체계 정합성 보장을 위한 수단으로 진화하였다. 특히 『행정기본법』은 국민의 법령해석 요청권과 행정기관의 상위법령 합치 해석 의무를 명문화함으로써, 법령해석의 규범통제적 성격을 법률 차원에서 뒷받침하고 있다.
그럼에도 불구하고, 제도의 역사적 기원과 일부 하위 규정들로 인해 법령해석의 규범통제 기능은 실무상 명확히 인식되지 못하고 있다. 본 연구는 『행정기본법』의 규정을 체계적으로 분석하여, 법령해석제도가 추상적 규범통제로 작동할 수 있는 법적 기반이 마련되어 있음을 확인한다.
특히 행정입법에 대한 법령해석 결과로서 법제처가 제시하는 ‘법령정비권고’는 헌법재판소나 법원의 규범통제에 비해 더 직접적이고 신속한 효과를 낳을 수 있다는 점에서 주목할 만하다. 이러한 점에서, 법령해석제도는 행정입법을 대상으로 할 때 그 규범통제 기능이 더욱 분명하게 드러난다.
비교법적으로 법령해석 제도는 대부분 행정기관 간의 내부 자문 기능에 국한되며, 민원인의 질의에 응답하는 형태로 운영되는 사례는 드물다. 이 점에서 우리나라의 법령해석제도는 독특한 유사 규범통제 수단으로 평가될 수 있다.
본 논문은 실제 법령해석 사례들을 분석함으로써, ‘헌법합치적 해석’ 및 상위법 합치 해석 방법론이 규범통제적 효과를 어떻게 실현하는지를 검토한다. 아울러 법령정비권고의 높은 수용률과 사실상의 구속력을 통해 법령해석제도가 사법적 규범통제와는 다른 독자적 규범통제 수단으로 작동할 수 있음을 밝힌다.
끝으로, 법령해석제도의 규범통제 기능 강화를 위해 다음과 같은 제도 개선 방안을 제안한다.
첫째, 상위법 위반 여부 질의에 대한 해석 요청을 반려하는 현행 규정의 폐지, 둘째, 법령해석심의위원회의 법적 지위와 절차적 정비, 셋째, 법령해석 및 정비 권고의 실효성 확보 장치 마련 등이다.
이를 통해 법령해석제도가 법체계 정합성과 행정의 합법성을 실질적으로 보장하는 규범통제 메커니즘으로 정립될 수 있음을 강조한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Statutory interpretation is not merely an intellectual activity of understanding and cognition; it also involves a volitional act aimed at achieving the correct norm, thereby possessing the character of normative control. This paper argues that the Korean Government Legislation Ministry’s system of statutory interpretation should function not only as an internal advisory tool or a means of ensuring uniform law enforcement within the executive branch, but also as a mechanism of abstract normative control that guarantees the coherence of the legal order under the Constitution.
Since the 2005 enactment of the Regulation on the Management of Legislative Affairs, the scope of statutory interpretation has expanded to include citizens' requests. Furthermore, the 2021 enactment of the General Act on Pubic Administrative codified citizens’ rights to request statutory interpretation and imposed a legal obligation on administrative agencies to interpret subordinate statutes in conformity with superior laws. These developments have significantly enhanced the normative control function of statutory interpretation.
Nevertheless, due to its historical origins and certain subordinate regulations, the normative control role of statutory interpretation has not been fully recognized in practice. This study conducts a systematic analysis of the General Act on Pubic Administrative and demonstrates that a legal foundation exists for statutory interpretation to operate as a form of abstract norm control.
In particular, when the Ministry of Government Legislation issues recommendations for statutory revision in response to interpretation of administrative legislation — an area traditionally within the core authority of each ministry — such recommendations may produce outcomes that are more immediate and effective than those of judicial norm control. Thus, the normative control function of statutory interpretation becomes especially pronounced when it targets administrative legislation rather than statutory law enacted by the National Assembly.
Comparative legal analysis reveals that most statutory interpretation systems in other jurisdictions restrict applicants to administrative agencies and do not respond to inquiries from citizens. In this context, Korea’s statutory interpretation system represents a unique institutional form of norm control.
By analyzing actual interpretation cases, this paper examines how constitutionality and hierarchical legal coherence are realized through interpretive methodologies. It also highlights the de facto binding force and high acceptance rate of recommendations for legislative revision, especially in the realm of administrative legislation, thereby confirming the system’s status as an independent, expeditious, and non-judicial mechanism of norm control.
Finally, the paper identifies legal and institutional barriers that hinder the realization of this function and proposes specific reforms, including: (1) abolition of provisions that reject interpretation requests concerning violations of superior law; (2) elevation of the legal status and procedural safeguards of the Statutory Interpretation Deliberation Committee; and (3) measures to enhance the effectiveness of statutory interpretation and follow-up recommendations.
These reforms aim to enable the statutory interpretation system to fully realize its constitutional potential as a mechanism for securing legal coherence and administrative legality.