지방자치단체의 조직자치권에 관한 독일과 한국의 비교법적 연구 = The Autonomous Power of Self-Organization of the Local Government - A Comparative Analysis between the Legal System of the Federal Republic of Germany and the Republic of Korea -

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The major thrust of this article is to analyse the current situation of the autonomous power of self-organization of the local government in the laws and their practices of the Federal Republic of Germany and the Republic of Korea and to suggest measures of improvement of the Korean laws and regulations. The autonomous power of self-organization of the local government includes the sovereign authorities of the local governments to establish, change, abolish, devide and integrate their own agencies. The organizational authority falls under the most direct and core self governing power of the local government.
The characteristics of the federal states demands to analyse the German organizational autonomy of the states and the local governments of separately. The self-organization authority is primarily given to the state governments in Germany. The federal government is able to engage the power of the organization of the state agencies in case of the enforcement of the federal laws and regulations secondarily, but only after the adjustment procedures of the Upper House. The German Constitution expressed the universality of the autonomy of the local government clearly. The German Federal Constitutional Court confirmed the core position of the self-organization authority of the local governments in its decisions. The Local Autonomy Acts of the 16 states of Germany includes no central regulations of the inner organization of the local governments. The organizations are established according to the bylaws of the local government.
The Republic of Korea is not a federal but a central state. The articles of the Korean Constitution included only the basic system of the local autonomy and no clear limitation of the legislation power of the Korean National Assembly. The Korean Constitutional Court did not try to nullify any Korean parliamentary laws because of the infringement of the essentials of the local autonomy. The current Korean Local Autonomy Act and its subordinate regulations did not allow the local government the sufficient power of self-organization but limited with central standards. The central government empowered to oversee the local government of the observance of the central standards and to issue orders of correction in case of infringement. The current situation of the laws and practices in the area of local autonomy is not in harmony with the essential of the ideal of vertical separation of power between central and local authorities.
The fundamental measure to solve thess problems is the amendment of the Korean Constitution. The division of the power of legislation between the central and local parliament and clear guarantee of the autonomous power of the local authority must be included by the amendment. The current regulations in the Korean Local Autonomy Act is to be adjusted even before the constitutional amendment. The regulations of the number of the vice majors, inner departments, the standards of organizations according to the personnel expenses must be abolished.

국문 초록 (Abstract)

지방자치단체의 조직자치권이라 함은 지방자치단체가 그 조직을 “자치적”으로 설치ㆍ변경ㆍ폐치ㆍ분합ㆍ통폐합(이하“설치”라 총칭한다)할 수 있는 권한을 총칭한다.“조직자치권”은 지방자치단체가 행사할 수 있는 가장 직접적이고 핵심적인 자치권에 해당한다고 할 수 있다. 이 논문은 지방자치단체의 조직자치권과 관련한 독일과 한국의 현행 법제와 헌법재판소의 결정례 등을 통한 그 운용 현실을 분석하고 평가한 후, 대한민국에 있어 바람직한 법제 개선방향을 도출함을 그 연구의 내용 및 범위로 설정하였다.
독일의 조직자치권에 관한 법제는 연방국가로서의 특성을 감안 하여 주차원과 기초자치단체차원을 나누어 분석하였다. 주차원에서는 각 주에게 우선적인 조직자치권을 부여한 후, 연방법률의 집행상 차질이 불가피한 예외적인 경우에 한하여 연방이 관여할 수 있도록 하되, 연방 상원의 충분한 의견수렴절차를 거친 후에 비로소 예외적인 조치를 취할 수 있도록 제도화하고 있다. 독일기본법은 기초자치단체의 전권한성을 헌법상 명시하고 있으며 독일연방헌법재판소는 조직자치권이 핵심적 자치권에 속함을 명백히 하고 있다. 각 주의 지방자치법은 기초자치단체의 하부조직에 관하여 아무런 “규제”규정을 두고 있지 아니하다. Hessen주를 비롯한 독일의 16개 주의 기초자치단체의 조직은 각 기초자치단체가 전적으로 그 고유한 책임하에 조례로 설치한다.
대한민국의 경우 독일과는 달리 단일 국가 형태를 취하고 있고, 헌법상 광역자치단체와 기초자치단체에 대한 아무런 구분을 하지 아니하고 있다. 헌법은 최소한의 규정만을 두고 있을 뿐이고 헌법재판소도 국회가 제정한 법률이 지방자치단체의 조직자치권을 침해함을 이유로 헌법에 위반됨을 선언한 사례를 발견할 수 없다. 현행 지방자치법과 그 부속법령은 지방자치단체에 대하여 충분한 조직상의 형성의 자유를 부여하지 아니하고 있을 뿐만 아니라 중앙행정기관의 일방적인 규제의 실효성을 담보하기 위하여 시정요구권을 부여하고, 지방자치단체의 장이 시정요구를 받은 경우 지체없이 요구를 이행할 의무까지 부여하고 있어서 지방자치단체의 조직에 대한 2중 3중의 규제 장치를 걸어두고 있다. 현행 지방자치법의 규정은 이 점에서 “수직적 권력분립”이라는 지방자치의 본질에서 벗어나 있다.
대한민국 법제가 가지는 위와 같은 문제점을 해결하는 가장 근본적인 방법은 헌법의 개정이다. 헌법의 개정에 있어 중앙의 입법권과 지방의 입법권을 분배하여 중앙의 입법기관이 지방의 입법권을 침해할 수 없도록 명시적 규정을 설정할 것이 요구된다. 헌법의 개정이 있기 전이라도 현행 지방자치법에 규정된 지방자치조직의 “규제”규정은 철폐되어야 할 것이다. 특히 부단체장의 총수 및 임명방법에 관한 규정, 보조기관 등의 설치기준에 관한 규정, 특히 시행령에 규정된 안전행정부장관의 “기준인건비” 책정ㆍ통보 제도 및 “시정요구” 제도는 지방자치단체의 조직자치권에 대한 본질적 규제에 해당하므로 삭제가 요구된다. 독일의 경우와 같이 지방의회의 조례와 예산 및 주민참여에 의한 지방조직의 통제가 중앙행정기관의 획일적 “규제”보다 훨씬 효율적일 수 있음을 인정하고, “수직적 권력분립”의 이념에 부합한 지방자치의 본질을 찾기 위한 “규제혁파”가 조속히 이루어져야 할 것이다.

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