글로벌 환경변화 대응을 위한 난민행정 개선방안 연구 = A New Perspective for Refugee/Asylum Policy in Korea: Establishing Comprehensive Policies on the Residence, Treatment, and Integration of Refugees

국문 초록 (Abstract)

1. 연구배경 및 필요성
□ 글로벌 난민 위기(global refugee crisis)의 증가
○ 전쟁과 내전, 종교적 분쟁, 테러리즘의 발호 등 박해를 피하고 생존을 위해 자국을 떠나는 강제 이주자(forced migrants) 규모의 증가
- 2019년 기준 전 세계 약 7천 1백만여 명이 비호신청자(asylum-seeker) & 이들 중 약 2천 6백만 명이 난민(refugee)의 지위, 절반 이상이 18세 미만의 아동/청소년인 상황
- 세계경제포럼(WEF)에서는 2018년 전 세계 10대 global risk 중 하나로 “전 세계적인 난민 발생(large-scale involuntary migration)”을 선정
- 국제 사회 내 강제 이주자로서 난민 및 비호 신청자들에 대한 보호 의무를 국제협약 등을 통해 선언 & 난민 수용국들간 자국 내 유입 및 체류하는 난민/비호 신청자의 보호 과정에서 발생하는 사회경제적 부담의 공유(burden-sharing)를 제도화
→ 난민협약(1951 Convention relating to the Status of Refugees), 난민의정서(1967 Protocol relating to the Status of Refugees), 카나헤나 선언(1984 Cartagena Declaration on Refugees), 무국적자 지위에 관한 협약(1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons) 등
□ “난민 수용국”으로서 한국: 국내 유입 난민/비호 신청자 규모의 비약적인 증가
○ 2013년 「난민법」의 시행을 통해 국제 사회 내 난민의 보호 의무 및 한국 내 난민의 인정을 제도화 → 동 법 시행 이후 국내 난민 유입 규모의 지속적인 증가 (‘17년 9,942명 → ’18년 16,173명)
○ 난 민 유입의 빠른 증가에 따른 정부 차원의 정책적 대응의 필요성 대두: 보호 vs. 관리
- 비호 신청자 중 누구를, 얼마나, 어떻게(어떤 방식과 절차, 기준을 통해) 받아들일 것인지(받아들이지 않을 것인지) & 이들의 체류/거주를 어떻게 정책적으로 관리할 것인지 여부
- 난민/비호 신청자 및 난민 인정자, 인도적 체류 허가자에게 어떠한 사회적 처우(권리와 의무)를 부여할 것인지
- 받아들이지 않으려는 이들(“불인정자”)을 어떻게 정책적으로 대우/처리할 것인지
□ “난제”(wicked problem)로서 난민 정책/제도 운영 과정에서 여러 정책 실패를 경험
○ 2010년대 중후반 국내 난민 유입 규모에 대한 유의미한 예측 및 이에 따른 적절한 정책적 대응 역량의 부족 노출
- 국내 유입 난민을 어떻게, 얼마나 받아들일지, 유입된 난민/비호 신청자들의 국내 체류와 처우 등과 관련하여 정부의 역할 범위 규정이 모호 & 부처 내 종합적인 관리 및 거버넌스 역량의 부재 ex) ’18년 제주 지역 예멘인들의 유입 및 난민 과정에서의 정책적대응 실패 & 사회적 갈등 확산
- 「난민법」이 지향하는 방향과 달리 난민 행정 및 제도 운영은 신청자의 난민성을 찾는 것보다‘난민이 아닌가’여부를 찾는 것에 더욱 초점을 맞춤으로써, 법과 정책/행정간 괴리 발생
- 인프라 부족 & 난민의 발생 및 대응 과정 전반에 대한 담당 공무원들의 수용성과 이해 부족
○ 「난민법」 시행 과정에서 여러 한계와 문제점들이 발생 & 난민법 자체의 한계 및 관련 행정/제도 운영상 전반적인 개선 논의가 필요
- 난민인가 아닌가를 결정하는 난민심사에만 현행 제도 운영상 초점이 맞춰져 있을뿐, 정작 이들이 한국 사회 체류 과정에서 생계유지와 사회 적응 및 내국인들과 조화롭게 공존할 수 있는가에 대한 종합적인 정책적 고려 및 대응 체계를 갖추는데 실패
- 난민심사의 심각한 적체로 인해 심사 이후 일정 기간 혹은 장기간 국내 체류할 수 밖에 상황에서 난민들의 심사 이후 체류 단계에 대한 심층적인 대응 미비(체류관리 정책 실패)
□ 연구목적
○ 한국 정부의 난민 행정 체계 및 운영 실태를 종합적인 관점(유입→난민신청→인정심사→체류/처우 단계)에서 분석하고, 성과 및 旣 발생한 한계점/들을 파악
○ 종래 제기된 난민 제도 운영상 한계점을 보완하여 글로벌 환경변화에 적극적으로 대응할 수 있는 난민 정책/행정 운영을 위한 개선방안 마련 & 난민글로벌컴팩트(GCR) 이행을 위한 기초 자료 제공
2. 연구 설계
□ 연구 진행 과정
○ 연구목적 달성을 위해 본 연구는 크게 6단계에 걸쳐 진행
○ 난민 관련 글로벌 환경변화 및 “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의(1단계) → 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(2단계) → 해외사례 분석(난민 관련 법ㆍ제도, 행정체계 분석, 3단계) → 난민 제도 운영 관련 전문가 및 이해관계자 자문(4단계) → 국내 체류 난민 대상 관련 제도 및 정책 관련 심층 인터뷰(5단계) → 난민 행정/제도 운영 관련 개선방향 및 원칙 도출(6단계)
○ 연구 방법
- 문헌 연구 (내용분석): 선행 연구 검토, 정부/비정부 난민 관련 각종 자료/데이터 분석, 관련 법령 및 정책/사업 등 검토
- 자문 및 심층 인터뷰
ㆍ 전문가 및 이해관계자 자문/인터뷰: 학계, 난민 조력 경험을 가진 변호사(공익, 민간), 현장활동가, 행정사/법무사, 난민 관련 업무 관련 담당 공무원, 난민 관련 행정소송 담당 경력을 가진 법원 판사, 난민보호 관련 국제기구(UNHCR, IOM) 담당자 → 난민 행정 절차/단계별 성과 및 문제점에 대한 자문 및 정책 현장에서의 경험 공유
ㆍ 국내 체류 난민 인터뷰: 비호 신청을 위해 국내 입국 및 체류 중인자로서, 「출입국관리법」상 난민의 범주에 속하는 자(난민인정자 [F-2], 인도적 체류허가자[G-1-6], 난민[재]신청자[G-1-5], 이들의 부양가족[F-1, F-2, G-1-12] 포함) → snowball sampling 기반 표본을 추출하되, 거주 지역, 국적, 체류자격, 성별 등을 고려하여 최종 선정 & 입국, 난민신청, 인정심사, 체류/처우 관련 실제 경험 및 난민 정책/제도 운영 관련 의견 등을 청취
- 사례 분석
ㆍ 난민 수용과 관련된 대표적인 국가(독일, 캐나다)를 대상으로 난민 정책/행정 추진체계 및 제도 운영 과정상 경험한 여러 쟁점 사항, 정책 운영상 특징 등을 심층 분석
ㆍ 정책적 시사점 도출 & 한국의 난민 제도/행정체계 개선방안 도출 과정에서 참고할 만한 제도 운영 및 행정 시스템 등을 모색
3. 이론적 배경 및 난민 행정 운영현황
□ 난민 관련 글로벌 환경변화: 복합 이주(complex migration) 현상 심화
○ 이주-비호간 연계(migration-asylum nexus) 경향 강화
- 정치적 박해, 폭력, 재난, 경제적 위기 등 다양한 원인 증가에 따른 복합적 이주 현상 증가
○ 난민과 테러리즘간 연계 등을 통한 反난민/이민 정서의 강화
- 9/11 및 이에 따른 테러와의 전쟁
→ 이로 인해 이라크, 아프카니스탄을 중심으로 대규모 난민 발생
→ 난민의 안보화(securitization) 경향 강화
○ 난민 관련 글로벌 거버넌스 심화 및 복잡화
- UNHCR을 중심으로 난민 보호와 난민 문제 해결을 위한 지속적인 노력에도 불구하고, 수용국들의 책임분담 회피 및 난민의 선진국 내 접근/저항 심화
- 난민 의제와 더불어 다양한 이슈(인권, 개발, 이주) 등이 결합되어 체제의 복잡성(regime complexity) 심화
□ “강제 이주자”로서 난민 관련 이론적 논의
○ 이주 및 비호의 권리(right to asylum)
- 1948년 「세계인권선언」제14조 등에서 최초로 명시적 규정(“모든 사람들은 자국 내 발생하는 박해로부터 비호를 신청하기 위해 다른 나라로 이주할 권리를 지닌다”)
- 이후 「미주인권협약」, 「아프리카 인권헌장」, 「시민적 및 정치적 권리에 대한 국제규약」, 「유럽인권보호규약」 보충협약 제4번 등에서 구체화
- 난민/비호 신청자들이 가진 비호의 권리 못지않게, 난민 수용국 내 유입 및 체류 시 준수해야 할 의무 역시 존재
→ 수용국 내 헌법 수호, 공공질서 준수, 조세 납부 + 윤리적 의무(기다리고, 귀환하고, 비호 상황 해제 시 떠날 의무)
○ 비시민의 유입을 통제 및 배제할 권리(right to exclude noncitizens)
- 난민 수용국의 입장에서, 비호/난민 신청자를 받아들이지 않고 배척하려는 권리가 존재 & 이는 자국 내 정치 공동체의 공유 재산 (common good)을 보호하기 위한 중요한 권한 중 하나이자, 양질의 사회적 삶과 효율적인 정부 운영을 위한 시민 vs. 비시민을 구별하는 중요한 기제로 작동
- 난민 수용국 내 유입되는 난민/비호 신청자들이 자국 내 명시적 혹은 잠재적 위해(threat)가 될 소지가 있다면 이들을 배척할 권리가 있다고 주장
→ 반면 수용국의 이러한 권리가 자의적 판단/해석에 따라 난민/비호 신청자를 배제 혹은 추방하는 행위로 이어지는 것은 난민 수용국의 의무를 반하는 행위라 할 수 있음
○ 이처럼 난민 수용국 내 유입 난민/비호 신청자들 중 누구를, 얼마나 수용할 것인지 여부는 이러한 상충하는 2개의 권리간 역학 관계 속에서 결정되는 양상
□ “부정적으로 인식되는” 정책대상 집단에 대한 정부의 정책적 대응 기제
○ 난민 수용국별 유입을 선호하는 난민/비호 신청자 선택(호) 기준 및 정책적 입장이 존재
- 자국 내 유입되는 난민/비호 신청자들 중 누구를, 어떤 기준으로 선택하고 난민으로 인정할 것인가와 관련하여 UN난민협약과 같은 국제적인 기준이 존재함에도 불구하고, 자국 내 수용 가능한 난민/비호 신청자의 여력에 비해 유입 난민 규모가 클 경우 이들 중 선별적으로 받아들이기 위한 한계치 및 선택 기준/우선 순위를 결정
- 추첨(lottery), 난민/비호 신청자들이 가진 취약성(vulnerability), 수용국 내 입장과 시각 등을 종합적으로 고려
- 인도주의적 차원의 시각(박새와 생명의 위협에서 보호 필요) vs. 정치적 차원의 시각(이들이 처한 상황을 고려하되, 이들이 반드시 수용국으로 유입시키는 것이 아닌, 박해를 벗어날 수 있도록 지원을 하되 수용할 여력을 지닌 국가 등으로 보내는 행위 등)
○ Schneider와 Ingram(2005)이 만든 정책설계이론(policy design theory)의 틀에 따르면, 난민/비호 신청자들은 수용국 내 차별과 배제의 대상으로 인식 가능성 ↑
- 정치 엘리트/정책결정자들은 정책대상 집단을 바라보는 시각(긍정 vs. 부정적)과 해당 집단이 이러한 이미지를 상쇄/강화시킬 수 있는 이용 가능한 자원 수준(충분한 자원 확보 vs. 자원 부족)에 따라 상이한 관점에서 정책을 설계 및 운영
- 한국 사회 내 확산되고 있는 反난민/이민정서 & 난민/비호 신청자들이 가진 사회경제적 자원의 부족/부재를 고려 시, 이들은 정책 결정자들에 의해 일탈 집단(deviants)으로 인식되고 있으며, 이에 따라 난민 제도 운영과 관련하여 부정적인 정책적 대응(규제지향적 난민 제도 운영, 낮은 인정율 등)이 주를 이루는 형국
□ 난민 행정/제도 운영 현황
○ 난 민 보호 관련 국제협약 비준(회원국) 및 난민법(2013) 제정ㆍ운영
- 국제 사회에 한국 정부의 난민 보호 의지를 제도적으로 천명
- 국내 유입된 난민을 별도의 정책적 대응이 필요한 대상으로 인식
- 「난민법」에서는 난민의 지위 및 처우 등에 대한 사항을 규정, 반면 난민의 체류는 「출입국관리법」에서, 통합 관련 부분은 불명확
○ 난민 행정의 법적 근거가 되는 「난민법」의 상당 부분이 난민인정심사에 초점을 맞춘 제도 운영
- “난민인가 아닌가”를 가려내는 것에 초점을 맞추고 있으나, 사실상 “난민이 아님”을 찾는데 주력
- 난민/비호 신청자의 난민인정심사 이후 단계에 대한 구체적인 정책적 단계나 대응절차 등이 제대로 갖추어지지 못한 상황
○ 現 난민 행정 체계는 난민법에 근거하여 3-4단계로 구성
- (협약 난민의 경우) 입국 및 난민/비호 신청 → 인정심사 → 체류/처우 → 통합
- (재정착 난민의 경우) 인정심사(UNHCR) → 국내 입국 및 체류
○ 난민 행정/제도 운영 1단계: 국내 입국 & 난민/비호 신청
- 현행 난민 신청은 2가지 방식으로 진행
→ 공항만을 통해 국내 도착 후 난민 신청 or 국내 다른 체류자격으로 旣 체류 중 난민 신청(체류자격 변경 등 절차 필요)
- 공항만 비호 신청자의 경우 법무부 출입국에 의하 <난민인정심사 회부 여부> 결정 심사 진행
→ 회부 결정 시 입국 허가 & 난민인정심사 준비
→ 불회부 결정 시 입국 불허 & 송환대기실 혹은 공항 환승구(터미널)에서 생활하며 불회부 결정에 대한 소송 진행
→ 입국 이후 체류지 관찰 출입국사무소에서 외국인등록(G-1 체류자격 취득) & 난민인정심사 준비
- 난민신청자에게 최대 6개월간 생계비 등 지원(「난민법」 제40조-제44조)
○ 난민 행정/제도 운영 2단계: 난민인정심사
- 난민/비호 신청자가 난민 요건(“난민성”)을 갖추고 있는지 여부를 판단하는 행정 과정/절차
→ UN난민협약상 5대 요건(인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성은 신분 또는 정치적 견해)에 따른 박해 가능성 여부 판단
- 심사결과 “인정” 시 난민인정자로 체류자격 변경(G-1 → F-2)
→ 내국인에 준하는 사회적 처우(권리 및 의무)를 부여(「난민법」 제30조-제38조)
- 심사결과 “불인정”시 기타(G-1) 체류자격 유지 & 불인정 결정에 대한 이의신청/소송 제기 가능
→ 1차 불복: 난민위원회(법무부 내 이의신청기구)에서 불인정 결정에 대한 재심(이의신청)
→ 2차 불복: 난민위원회에서 불인정 결정 시 사법부(법원)에 불인정 결정에 대한 무효 소송(행정 소송) & 3심까지 소송 진행 가능
- 행정부(난민위원회), 사법부(3심에 걸친 법원 소송절차)에서도 “불인정 결정” 시 현행 「난민법」상 난민 신청자는 난민 재신청 or 포기(한국을 떠남) 중 1가지를 선택
→ 사실상 난민 불인정 결정 시 재신청이 가능한 구조(「난민법」 제5조)
○ 난민 행정/제도 운영 3단계: 체류 관리
- 「난민법」상 난민의 체류 관리 명시적 규정 부재
→ 난민의 체류관리는 「출입국관리법」에 따른 일반 외국인 체류관리 방식을 따르며, 법무부 내 <체류관리 지침> 등 내부 규정에 의거하여 운영
→ ‘자발자 이주자’의 체류관리 vs. ‘강제 이주자’인 난민의 체류관리상 사실상 구별이 존재하지 않는 상황
- 난민의 체류 관련 정책 현장에서 여러 문제 발생 가능성 ↑
→ 난민 불인정자의 체류자격 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑
○ 난민 행정/제도 운영 4단계: 체류/정착 중 생계유지를 위한 처우
- 「난민법」상 명시적인 규정은 마련
→ 난민 인정자: 사회보장, 기초생활보장, 교육, 사회적응 교육, 학력 인정, 자격 인정
→ 인도적 체류 허가자: 취업 활동
→ 난민 불인정자(신청자): 생계비, 주거시설, 의료, 교육 등
- 난민의 사회적 처우 관련 법 규정들만 신설했을 뿐, 실질적인 정책 현장에서의 작동 부재
→ 규정 역시 매우 추상적으로 규정
→ 사회적 처우 관련 정부 기관들간 정책 전달 추진체계, 협업체계의 사실상 부재
□ 난민행정 운영 관련 거버넌스 현황
○ 다층적 거버넌스 체계(국제사회-중앙-지자체)를 표방
○ 중앙정부 내 주무 부처(법무부 출입국)가 존재하나, 다양한 정부 부처/기관들이 난민 행정 운영상 기능적으로 연계
- 난민 행정 과정상 연계가 필요하나, 관련 정부 부처들간 업무추진 과정에서 내실있는 연계나 협업 등을 찾아보기 어려운 구조
- 다양한 근거 법령 등에 난민 관련 조항(처우, 규제, 지원, 행정절차 등)이 직간접적으로 포함되어 있으나, 난민을 직접적인 대상으로 만들어진 법령이 아닌 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식
→ 이에 따라 실제 정책 현장에서 난민이 특정 정책 영역(교육, 취업, 의료, 복지, 주거 등) 내 사업/프로그램의 적용 대상인지 여부와 관련하여 업무 담당자조차 이를 파악하지 못하는 상황이 발생
○ 법/제도가 존재 vs. 법/제도의 실제 작동 여부간 괴리
- 여러 근거 법령의 존재에도 불구하고, 체류 난민들이 누릴 수 있는 사회적 처우 정보 & 관련 정부 정책/제도 운영은 미비
- 제도 운영의 공백을 민간 부문(현장활동가, 민간지원 단체, 외국인 지원센터 등)에서 사실상 대체하여 수행하는 양상
4. 해외사례 분석
□ 독일의 난민 행정체계 및 제도 운영
○ 연방 내무부(Federal Ministry of Interior)에서 난민 행정을 총괄 & 연방 이민난민청(BAMF)에서 난민 관련 정책 집행 업무를 담당
○ 난민 관련 정부간 협업 체계는 연방 정부부처-청-주 정부에서 수평ㆍ수직적으로 구조화된 양상
- 시민사회 등 풀뿌리 단체를 기반으로 난민의 지역사회 적응, 친교, 독일어 교육 등을 담당
○ 독일 정부의 난민 행정 절차는 <그림 7>과 같이 단계별로 진행
- 입국 이후 공항 혹은 국경 내에서 입국 및 비호 신고 및 등록 → 수용시설에 수용 후 난민/비호 신청 → 난민인정심사(연방이민난민청) → 불인정 결정 관련 법원의 사법심사(주 관할, 고등행정법원, 연방 행정법원의 3심 구조) → 체류 및 처우 → 행정청의 난민인정심사는 다시 정규절차 vs. 신속절차로 구분
- 난 민면접의 경우 면접 이전 지원단체에서 면접을 위해 난민/비호 신청자를 상담 & 이후 면접센터에서 난민면접이 진행
- 체류의 경우 입국 초기 6개월간 연방이민난민청 지부가 소재한 1차 수용시설에 체류 → 이후 지역 숙박시설, 지자체에 따라 난민/비호 신청자가 자율적으로 주거지를 구하여 체류
- 처우와 관련하여 난민신청자, 인정자별로 정부로부터 받을 수 있는 각종 사회부조 및 서비스가 다르며, 이는 복지, 의료, 취업, 거주, 교육 등 다양 → 난민신청자 및 인정자들에게 독일 사회로의 통합 노력을 강조
□ 캐나다의 난민 행정체계 및 제도 운영
○ 2002년 시행되기 시작한「캐나다 이민난민보호법(IRPA)」 및 「이민난민 보호규정(IRPR)」등을 법적 근거로 하여 난민 제도 및 관련 행정 운영
○ 난민 행정 및 관련 제도 운영은 캐나다 연방이민부(IRCC)가 담당하되, 행정 절차/단계별 소관 부처들이 분리되는 양상
- 난민의 국경 내 유입 과정은 캐나다 국경관리청(CBSA)과 캐나다 연방경찰(RCMP)에서 난민의 적격성 여부를 1차적으로 판단 & 난민의 인정심사, 보호, 지원 역할은 캐나다 연방이민부(IRCC) 및 이민 난민위원회(IRB) 등이 담당
→ IRB는 의회에 의해 설립된 독립 행정법원으로, 캐나다로 유입된 난민/비호 신청자들의 난민신청을 심사 & 결과를 의회 보고
- 효율적이고 공정한 난민심사를 위해 IRB는 난민 관련 2개의 세부 조직을 운영하는바, 이들은 난민보호국(RPD)과 이의신청국(RAD)임
→ RPD, RAD 심사인력의 전문성 제고 및 난민에 대한 이해 확충 등 역량 강화를 위해 감수성 훈련(sensitivity training)을 강조 & 심사규칙(Chairperson guidelines) 및 심사관 행동강령(Code of Conduct) 관련 교육을 주기적으로 실시
○ 캐나다 정부의 난민 수용/보호 프로그램은 크게 ①해외에서 난민으로 인정된 이들을 재정착시키는 재정착 프로그램과 ②공항만이나 캐나다 영토 내 旣 체류 중 난민/비호 신청을 하는 협약 난민 프로그램(ICAP)으로 분류
- 재정착 프로그램은 다시 정부 지원(GAR), 민간 후원(PSR), UNHCR의 소개를 통한 난민 재정착(BVOR)으로 분류
- 협약 난민 프로그램은 공항만을 통합 입국 및 난민 신청 → 난민인정심사 → 심사결과에 따른 체류 및 처우 등으로 진행
→ 캐나다는 한국과 달리 난민과 관련된 별도의 체류자격이 없으며, 재정착난민은 캐나다에 재정착과 동시에 영주권이 부여
→ 난민신청이 타당하다고 인정된 자의 경우 캐나다 정부는 사회보장, 교육, 건강/보건, 임시 거처 및 법적 서비스를 제공 & 건강검진 결과 문제가 없을 경우 취업 허가 신청자격이 부여
→ 그 외 다른 사회적 지원/처우는 지방 정부(주, 자치구) 및 비영리 단체에서 수행
5. 난민 행정 체계 및 운영현황 분석(61인의 전문가/이해관계자 인터뷰 및 자문 결과 기반)
□ 난민 제도 설계상 한계/문제점
○ 수요자의 입장에서 제도 전체를 조망하기 어려운 설계
- 난민의 입장에서 정확히 이해할 수 있도록 설계 & 운영 노력 필요
○ 난민 행정이 우선시해야 하는 법령의 불명확: 출입국관리법 vs. 난민법
○ 난민 제도/정책을 바라보는 정부 차원의 시각 불명확: 난민 보호 vs. 통제/관리
○ 난민심사 적체를 부추기는 제도 설계: 순환/무한 루프 방식의 現 난민심사
□ 난민 행정/제도 운영상 한계 & 쟁점 현안
○ 난민의 입국 & 난민신청 단계
- 공항만에서 난민 신청자의 회부결정 과정 관련 법적 모호성
- 불회부 결정에 대한 사법 소송 제기 시, 상당 기간 공항 등에서 노숙을 해야 하는 상황
- 신청자에게 편리하지 않은 난민신청 과정 및 절차
→ 난민신청 과정 등에 대한 출입국의 체계적인 설명/정보 제공 노력 부족
○ 난민인정심사 단계
- 효율적, 심각한 심사 적체를 줄이기 위해 “빠른 심사”만을 강조하는 운영 시스템
→ 심사 적체의 실질적인 원인 규명 및 대응이 아닌, 빠르게 처리하는 것에 급급한 행태
- 난민심사기구들간 피드백 부재
- “난민이 아님”을 찾는데 주력하는 심사 방식
- 사법부 내 난민 관련 행정소송 증가 및 이에 따른 판사들의 부정적인 시각 증가
- 난민심사 관련 통역인의 역할 범위 등 모호
→ 전문성을 가진 전문 통역인이 난민심사 과정에 참여하기 어려운 상황
- “남용적 난민”에 대한 명확한 개념 규정 불명확
○ 난민의 체류관리 단계
- 인도적 체류 허가자(G-1-6) 체류자격 제도의 기형적 운영
→ 본래 취지를 살리지 못하고, 난민인정 사유를 가진 비호 신청자에게 불인정 결정을 내리는 근거로 작동
→ 가족결합을 불인정, 그러나 가족 관련 체류자격(G-1-12)을 설계
- 난민 불인정자의 체류 불안정 심화 & 불법/미등록 체류 가능성 ↑
- 난민의 특수성을 고려한 체류관리 정책 미흡
- 난민 신청자의 불인정 가능성에 대한 법무부 출입국의 행정적 판단 및 이에 따른 출입국의 자의적인 외국인등록증 반납 조치
- 법무부 출입국 내 체류관리과 vs. 난민 관련 부서간 유기적인 커뮤니케이션 부족
○ 난민의 사회적 처우 단계
- 난민의 처우 관련 규정들이 「난민법」상 명시적으로 규정된 것이 아닌, 기존 사회보장, 고용, 의료 관련 법령 내 예외적인 적용 대상으로 포섭하는 방식
→ 이에 따라 정책 현장에 있는 서비스 제공 기관, 업무 담당자조차 해당 법령 등에 근거하여 난민이 관련 지원을 받을 수 있는지 여부를 인지하지 못하는 양상
- 체류 난민들이 사회보장 관련 법령상 적용 대상으로 포함되어 있는 반면, 실제 정책 현장의 관련 업무 담당자 및 이해관계자 모두 이를 제대로 알지 못해 수혜를 받는 난민들이 제한적인 상황
6. 정책 대상자/수요자의 시각에서 조망한 난민 행정/제도 운영실태 (12개 국적 30인의 체류 난민 대상 인터뷰 결과)
□ 체류 난민들의 실제 경험에 기반한 現 난민 행정의 한계점
○ 난민의 입국 & 난민신청 단계
- 난민신청 접수 과정의 어려움: 조력자의 도움 없이 신청서의 작성 & 접수조차 어려운 상황
- 난민신청 이후 “무엇을 어떻게 준비해야 하는지”에 대해 정부(법무부 출입국)의 충분한 정보제공 미흡 & 이로 인한 사전 준비/대비의 어려움
○ 난민인정심사 단계
- 통역자의 선정 및 인정심사 과정에서 역할 범위 불분명
- 난민심사관의 전문성 & 심사 역량의 문제
- 사법부 소송 과정: 내실있는 심사 의지 부재 & 행정부 심사결과의 답습
- 난민 신청자가 심사 과정의 논의 사항을 충분히 확인하기 어려운 시스템
○ 난민의 체류관리 단계
- 난민 불인정자 및 재신청자의 안정적 체류가 매우 어려운 구조
- 투명하지 못한 체류관리 정책: 난민들이 자신의 “정확한” 체류자격 관련 정보를 파악하기 힘든 상황
- 형식적인 체류관리 행정
- 난민 인정자의 귀화 및 국적 취득을 어렵게 만드는 체류관리 행정
○ 난민의 사회적 처우 단계
- 체류자격별 난민의 사회적 권리/의무 사항에 대한 정부 차원의 명확한 정보 제공이 이루어지지 못하는 상황
- 난민의 “근로자성” 미비: 취업 활동 중 각종 고용착취 행위의 발생 및 이를 예방하지 못하는 정부 정책
- 지역 사회 정착 과정에서 재정착 난민들의 의견이나 생각 등이 제대로 반영되지 못하는 구조
- 난민의 사회통합을 어렵게 만드는 정부 정책
7. 난민 행정 개선방안 (정책적 제언)
□ 난민 행정 및 제도 운영 관련 개선방향(원칙) 마련
○ 종래 난민 행정 및 제도 운영 과정에서 제기된 한계점들을 극복 & 빠르고, 공정하며, 효율적인 난민 행정체계 구현 방안 모색
- 제도의 재설계 & 난민 행정 운영 프로세스 개선에 초점
□ 난민 행정 및 제도 개선을 위한 세부 개선 전략
○ 11개 개선원칙 및 개별 원칙별 개선방안/전략을 도출

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

With the global refugee crisis increasing since the 2010s, many refugee-receiving countries face dilemmas regarding the number of refugees to recognize and accept, how to deal with individual asylum-seekers and refugees, and how to integrate refugees into the society as constructive partners, despite increasing anti-immigrant and anti-refugee sentiments. According to the World Economic Forum, large-scale involuntary migration caused by civil war, famine, religious conflict, and societal persecution is a serious policy issue worldwide. The United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), a UN agency mandated to aid and protect refugees and asylum-seekers worldwide, is estimated that there were about 79.5 million forcibly displaced people globally in 2019, of whom 26 million were refugees and 4.2 million were asylum-seekers. This issue involves not only the refugees and asylum-seekers themselves but also those countries that provide sanctuary to those who escaped their homeland due to persecution, torture, and threats to their lives. The UN Global Compact on Refugees (GCR), a framework for more predictable and equitable responsibility-sharing among UN member nations who receive refugees, acknowledges by its very existence that sustainable solutions to the refugee issue cannot be achieved without international cooperation. The GCR also recognizes the necessity for international policy cooperation. In 2013, Korea passed the Refugee Act, sending a policy signal internationally that it would treat refugees according to the 1951 UN Refugee Convention. Despite the existence of institutionalized laws and policies, the Korean government’s refugee policy and administration have several limitations, including negative policy constructions, a lack of understanding of the exceptional situations that refugees and asylum-seekers face, and policy implementation that focuses exclusively on the refugee recognition process without considering refugee/asylum-seeker’s residence, social treatment, and integration. With these limitations in mind, this study analyzed current refugee policies and their implementation, their limitations, and the possible policy implications and solutions that could address these limitations.
To fulfill this research purpose, this study consisted of five key parts: (1) theoretical perspectives on refugees and asylum-seekers as forced migrants and the Korean government’s policy responses to them; (2) case studies of refugee policies in other countries, including Germany and Canada; (3) diagnosis and analysis of the limitations of Korea’s current refugee policies and related administration/implementation; (4) an in-depth analysis of refugee policy and related administration based on interviews with refugees and asylum-seekers in Korea; and (5) policy directions and strategies for improving refugee policy. The first part of the study addressed the current refugee situation in Korea and globally, the legal and policy systems for refugees and asylum-seekers, and the rights to movement (from a refugee’s perspective) and the responsibility to manage “unwelcome” groups (from a host country’s perspective). Through this theoretical analysis, we found that the size of refugee and asylum-seeker population in Korea has increased drastically since the passage of the 2013 Refugee Act and now exceeds 100,000 per year. In 2018, the sudden and unexpected arrival of Yemeni asylum-seekers on Jeju Island generated anti-refugee sentiments in Korea and sparked debate about “fake” and “abusive” refugees. Based on the resulting negative social constructions surrounding refugees and asylum-seekers, the Korean government’s refugee policy tends to consider them a “problem” and a “burden,” thus the public administration mostly focuses on the refugee recognition process, which includes determining whether asylum-seekers have met the requirements to receive protection under the 1951 UN Refugee Convention. Such policy focus means that the process does little to address the residence and treatment of refugees.
Interviews and consultations about refugee policy with immigration scholars, refugee policy stakeholders, activists (including public lawyers), and government officials led to the conclusion that the Korean government’s current refugee and asylum system has many limitations in terms of both policy design and implementation. For example, the current refugee policy makes it difficult for refugees and asylum-seekers to fully understand the system as a whole. From the perspective of a displaced person staying in Korea, the government needs to design and run institutions and administrative systems that are refugee-friendly and that refugees and asylum-seekers can fully understand. In addition, despite the existence of an independent law for refugees and asylum-seekers, refugee policy and administration still depend on the Immigration Control Act rather than the 2013 Refugee Act. Furthermore, the policies regarding refugees and asylum-seekers are still unclear, with discussion about controlling and managing them more prominent than that about protecting them under the 1951 UN Refugee Convention. Finally, refugee recognition under the 2013 Refugee Act has its limitations; for example, if an individual who is refused asylum appeals to the Refugee Council (under the leadership of the Ministry of Justice) and the court (under the leadership of the judicial branch) and are rejected again, they are free to reapply. This reapplication process can theoretically be repeated indefinitely, and asylum-seekers can also engage in some other opportunistic actions under the current refugee policy and its administration process.
The Korean government’s asylum process has several other limitations. First, it is unclear whether the pre-assessment process at a port of entry is legal screening in terms of the application stage under the 2013 Refugee Act. Not only is the asylum application process inconvenient but the Immigration Office also provides insufficient information to asylum-seekers, leading to a considerable information gap between the government and asylum-seekers. The refugee screening stage prioritizes speed and efficiency, so relevant and fair screening is nearly impossible. The primary principle of refugee screening by the Ministry of Justice is to ironically identify those who do not meet the requirements for being granted refugee status. In addition, the role of interpreters in the screening and interview process is ambiguous and biased, with unfair interpretation having been reported, especially for Muslim asylum-seekers speaking in Arabic. At the residence stage, few of the residence management policies are specific to refugees. For those who have gained humanitarian status under the G-1-6 visa category, the Korean government provides few substantial protections, making the lives of those who hold these visas very difficult, as are those of asylum-seekers who do not receive refugee status. Regarding social services, little information and few processes are available to enable refugees and asylum-seekers to access social services, including welfare, education, employment, and medical care, to ensure that they have a minimum standard of living. Even recognized refugees (H-2 visa holders) are ineligible to receive all social services, and public officials working on refugee issues at the national and local levels were found not to know which public services refugees and asylum-seekers are eligible for.
In-depth interviews with 30 refugees and asylum-seekers in Korea from 15 countries (including Afghanistan, Egypt, Ethiopia, Iran, Iraq, Myanmar, Nigeria, Sudan, and Syria) confirmed the limitations of Korea’s refugee policies and administration system. Many interviewees reported long waits for their refugee-recognition interviews, and asylum-seekers who had already completed their interviews noted that the process did not provide sufficient opportunity to explain their situation and reasons for leaving their country. Biased interpretation during refugee interviews, tenuous and unstable residency status, and final determinations of non-recognition have also made refugees’ lives more difficult. A tenuous visa status and a lack of public services have also resulted in some asylum-seekers falling into the trap of becoming undocumented.
The results of this study highlight two approaches to addressing the limitations of Korea’s refugee policy and administration: redesigning Korea’s refugee institutions and improving the operational processes related to refugee policy. Regarding the redesign of relevant institutions, the authors recommend careful consideration of the following four policy directions: 1) strengthening the status of the Refugee Law as a special law; 2) creating a fast, fair, and efficient process for refugee-recognition screening; 3) creating refugee-friendly institutions and implementation processes; and 4) establishing comprehensive administration processes for refugee screening, recognition interviews, residence, social services, and social integration. To improve the operational processes related to refugee policy, the authors recommend considering the following seven policy directions: 1) improving the transparency of refugee administration; 2) improving the process of writing and submitting refugee application forms; 3) reforming the current pre-assessment system and the related processes for asylum-seekers at ports of entry; 4) introducing a fast track for some asylum-seekers; 5) reforming the current refugee interpretation system and establishing reliable interpreter pools; 6) providing holders of humanitarian status (G-1-6) visas with relevant social services and opportunities for family reunification; and 7) providing more systematic social support and services for refugees and asylum-seekers.
Based on these suggestions, the Korean government should create and implement concrete policy strategies that improve both refugee policy and administration. In addition, to help overcome the limitations of the refugee screening process, feedback should be solicited both during and between screening stages. A refugee screening agency, a quasi-judicial body, should also be created to conduct more substantial refugee-recognition screening. Furthermore, regarding social services for refugees and asylum-seekers, policy-makers must understand that the government cannot do everything. When refugees settle in Korean society, a certain level of socioeconomic support is essential at that stage; however, this support cannot be a one-time-only deal but must help refugees establish an independent foundation in Korean society. To do this, government and civil society must cooperate to provide socioeconomic support and social services using a type of public-private partnership. This could emulate the Canadian model of a contract between a refugee and a private sponsor in civil society who ensures a smooth transition for the refugee in the host country. Alternatively, the government could consider a role for the private sector in contributing to refugees’ social services and social integration.