정부간 관계에 관한 공무원 인식조사 = 2020 Survey on Intergovernmental Relations(IGR)

국문 초록 (Abstract)

1. 연구배경 및 필요성
□ 지방자치단체의 실질적인 자치운영을 위한 기반 구축 및 자치분권에 대한 관심 증가
○ 지방자치제도가 시행된 이후 지방정부의 역량 강화와 자치분권을 위한 노력 및 관심이 증가하고 있음
- 지방자치제도를 통해 지방정부의 역량을 강화하는 것은 민주주의 역량을 제고할 수 있을 뿐만 아니라 국가 발전 원동력에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 의의가 있어 왔음
- 지방정부의 자율성이 점차 확보되면서 중앙정부와 지방정부는 행정 주체로서 상호간 협력관계를 형성하기도 하지만 정부간 갈등과 비협조적인 상황이 발생하는 경우가 생김
- 정부간 협력관계를 이끌어내고 지방정부의 실질적인 자치운영이 가능한 기반을 구축하여 자치분권이 이루어질 수 있는 방안을 모색하려는 모습이 보이고 있음
- 여러 단위에서 정부간 관계의 방향성을 파악하고 향후 정부간 관계를 구축해갈 바람직한 방향성을 모색하는 것이 필요함
2. 이론적 검토
□ 정부간 관계(intergovernmental relations, IGR) 개념 및 측정하는 요소 반영
○ 정부간 관계(IGR)는 중앙정부와 지방정부간 발생하는 관계에 대해 정의내린 개념으로 모든 유형과 수준의 정부 단위 간에 발생하는 활동이나 상호작용의 중요한 총체를 말함(Anderson, 1960)
○ 점차 연방주의가 강조하던 national-state 관계에서 다층적인 개념으로 사용하면서 정부간 관계를 측정하는 요소들에 동태적, 정태적, 종단, 횡단 등 상호협력적인 정부간 관계를 반영하는 지표들에 대한 연구가 필요해짐
3. 연구설계
□ 비례층화추출법을 사용하여 추출한 유효 표본 1,505명 대상으로 실사진행
○ 2020년 「정부간 관계 인식조사」는 2020년 8월 11일부터 10월 8일까지 실시한 인식조사로 우리나라 중앙행정기관과 광역자치단체, 기초자치단체 각 부처의 공무원을 모집단으로 설정함
- 2017년 개편된 정부조직인 18부 5청 17청을 반영하고 기존 조사와 연속성 유지를 위해 정부간 관련 있는 업무를 수행하는 부처 중심으로 조사대상을 선정함
- 조사 모집단은 중앙행정기관에서 18부 17청을 포함한 35개 부청을 대상으로, 광역자치단체는 1개 특별시, 6개 광역시, 8개 도, 1개 특별자치도, 1개 특별자치시를 대상으로, 기초자치단체는 제주시와 서귀포시를 포함한 77개 시, 69개를 대상으로 함
○ 2020년 조사는 대표성을 부여하기 위해 정부별 크기에 비례하도록 표본 할당수를 설정함
- 일반직 공무원 비율을 기준으로 총 1,505명의 표본에서 특별지방행정기관을 포함하여, 중앙행정기관 554명이며, 광역자치단체 172명, 기초자치단체는 779명 대상으로 조사를 진행함.
□ 1차 온라인조사와 1차 조사 통계 분석 결과를 바탕으로 2차 표적집단심층면접(FGI) 실시
○ 2020년 「정부간 관계에 대한 공무원 인식조사」는 1차 설문조사와 2차 표적집단면접조사로 2단계에 걸쳐 진행됨
- 2017년 조사와 달리 중앙행정기관, 광역자치단체, 기초자치단체 공무원 조사 대상자에게 전화조사와 온라인조사를 실시함
- 2차 표적집단심층면접을 활용하여 공무원의 인식을 다각도로 조사하여 통계분석을 해석하는 데 참고하는 것을 목적으로 실시함
ㆍ조사대상은 온라인 조사 응답자 중 소속기관의 특성, 지역 등을 고려하여 5명씩 총 3그룹으로 나누어 대면 면접조사를 실시함.
다만 대면조사가 불가피할 경우 그룹별로 날짜를 나누어 화상심층면접조사를 진행함
○ 2020년 「정부간 관계 조사」에 참여한 공무원은 총 1,505명으로 중앙행정기관 소속 공무원이 554명(36.8%), 광역자치단체 공무원 172명(11.4%), 기초자치단체 공무원 779명(51.8%)로 구성되어 있음
- 전체 응답자 특성 중 직급 분포를 살펴보면 6급 660명(43.3%), 5급362명(23.8%), 7급 274명(18%), 8급 97명(6.4%), 4급 67명(4.4%), 9급 57명(3.7%), 3급 3명(0.2%), 2급 2명(0.1%), 1급 1명(0.1%)으로 전체적으로 5급에서 7급 사이의 공무원이 응답한 비욜이 높음
- 응답자 성별을 살펴보면 남성은 911명으로 60.5%고 여성은 594명으로 39.5%로 나타남
- 응답자의 연령을 보면 20대는 111명으로 7.4%, 30대는 314명으로 20.9%, 40대는 472명으로 31.4%, 50대는 601명으로 39.9%, 60대 이상은 7명으로 0.5%를 차지하여 응답자는 30대에서 50대 사이로 근무 평균 연령에 고루 분포되어 있음
○ 2020년 「정부간 관계」 1차 조사를 바탕으로 진행한 2차 표적집단 면접조사는 소속별로 1그룹씩 진행되었으면, 중앙행정기관 소속 공무원 5명, 광역자치단체 공무원 5명, 기초자치단체 공무원 5명으로 총 15명이 참여함
- 전체 참석자 특성 중 성별 분포를 살펴보면 남성은 10명(67%), 여성은 5명(33%)으로 구성됨
- 응답자 직급을 살펴보면 4급 1명(6.7%), 5급 9명(60%), 6급 3명(20%), 7급 2명(13.3%)으로 나타나 5급 사무관급과 유사직급 수준에서 고르게 분포되어 있음
- 응답자 소속별 소속기관을 살펴보면 중앙부처의 경우 국토교통부, 농림축산식품부, 특허청, 교육부, 여성가족부로 구성되었으며 광역자치단체 공무원의 경우 경기도, 대전광역시, 서울특별시, 경상남도청, 광주광역시청에서 선발됨. 기초자치단체 공무원은 경기도 시흥시, 전북 익산시, 서울특별시 성동구, 경상남도 창녕군청, 충청남도 천안시청으로 나타남
4. 분석결과
□ 정부기관별 관계는 대체로 협조적이라는 인식 확인
○ 정부간의 협조적 관계에 대해 광역자치단체와 소속 기초자치단체간의 관계가 가장 협조적이라 나타남
- 중앙정부와 기초자치단체의 관계와 지방자치단체와 지방의회 간의 협력적 관계의 평균점수가 가장 낮게 나타남
- 정부들 간의 관계들이 비협조적인 이유에 대해서는 이해관계가 다르기 때문이라는 응답이 가장 많았으며, 협조적인 이유에 대해서는 업무상 공동의 목표가 있기 때문이라는 응답이 가장 많음
□ 정부간 관계의 핵심은 재정관계와 재원배분
○ 중앙정부와 지방자치단체간 관계에서 가장 중요한 요소는 재정관계(84.3%), 기능배분(77.7%), 조직 관리 및 개편(59.1%), 행정관리상의 통제(56.9%), 인적관계(55.3%) 순으로 나타남
- 재정관계는 중앙부처(특별지방행정기관 포함) 소속 공무원(80.9%)보다 지방자치단체 소속 공무원(광역: 92.4%, 기초: 84.9%)이 더 중요하게 생각하고 있음
- 기능배분도 중앙부처(특별지방행정기관 포함) 소속 공무원(72.4%)보다 지방자치단체 소속공무원(광역: 86.0%, 기초: 79.7%)이 더 중요하게 생각하는 것으로 나타남
○ 중앙정부와 지방자치단체간 협력관계에서 재원배분의 적정화(84.0%)가 가장 중요한 것으로 나타남
- 중앙공무원 협조의식(81.7%), 지방공무원의 협조의식의 중요성 (80.5%) 또한 중요함
- 지방자치단체장의 협력의식, 사무배분의 적정화, 중앙부처장관의 협력의식, 중앙부처나 지방자치단체 중간관리자의 업무상 이해관계 조정 능력에 대해서는 응답자의 74~79%가 중요하다고 응답함
- 지방자치단체장의 개인적 역량, 담당공무원간의 인간관계 항목도 50%대의 중요도를 보임
□ 국가공무원과 지방공무원의 업무역량 평준화
○ 국가공무원과 지방공무원의 업무 수행역량에 대해 57%는 업무수행역량이 비슷하다고 보았으나 38.2%는 국가공무원이 지방공무원보다 우수하다고 응답함
○ 지난 3년간 국가공무원의 업무수행역량 변화에 대해 높아졌다는 의견이 58.2%이며 지난 3년간 지방공무원의 업무수행역량 변화에 대해 높아졌다는 의견이 70.2%로 나타남
○ FGI를 통해 국가공무원과 지방공무원의 역량 차이는 거의 없으며, 맡은 업무가 다르기에 오는 업무 전문성의 차이가 존재하는 것으로 인식하는 것을 확인함
□ 지방공무원이 국가공무원에 비해 중앙과 지방자치단체 간 관계가 수직적이라고 보는 인식이 더 강함
○ 실제 업무수행에서 지방자치단체와 중앙정부의 관계가 여전히 수직적이라고 보는 비율이 중앙정부 공무원의 경우 35.6%인데 비해, 광역자치단체 공무원과 기초자치단체 공무원의 경우 각각 76.2%와 77.9%로 나타남
○ 광역자치단체가 중앙정부에 대해 대체로 자율성을 가지고 있다는 의견에 동의율은 34.7%이며, 42.3%가 보통이라고 응답하였으며, 기초자치단체는 광역자치단체에 대해 대체로 자율성을 가지고 있다는 의견에 부정적인 평가를 한 응답은 32.4%이며, 43.1%가 보통이라고 응답함
□ 기초자치단체 공무원들은 중앙정부와 기초자치단체 간 직접교류가 확대되어야 한다는 의견이 가장 강했음
○ 중앙부처 공무원의 35.4%가 중앙정부와 기초자치단체 간 직접교류를 확대하는데 찬성한 반면, 기초자치단체 공무원의 67.0%가 이에 대해 찬성함
○ 광역자치단체 공무원의 경우 중앙부처 공무원보다 더 낮은 32.0%만이 중앙과 기초 간 직접교류 확대에 찬성
□ 광역자치단체 공무원은 국가사무, 기초자치단체 공무원은 자치사무를 부담으로 인식
○ 중앙정부와 지방자치단체간 사무배분에 대한 인식을 묻는 질문에 대해 37.5%는 자치사무가 많은 편이라고 응답하였으며 33.5%는 국가사무와 자치사무가 적절히 배분되고 있다, 28.9%는 국가사무가 많은 편이라고 응답함.
○ 광역자치단체 공무원의 39.5%는 국가사무가 과다하고, 기초자치단체공무원의 40.1%는 자치사무가 과다하다고 응답하여 기초자치단체 공무원보다 광역자치단체 공무원이 자치사무 확대를 더 선호하고 있음을 알 수 있음
□ 위임사무와 자치사무 처리에 있어 구분에 실익은 없음
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 사무구분의 명확성에 대해 28.0%가 구분되어 있다고 응답하였으며 51.6%가 보통이라 응답함
○ 위임사무와 자치사무인지 구분할 수 있는지에 대한 질문에 41.3%는 구분이 가능하다 응답함
- 위임사무와 자치사무 구분하는 것이 실제 업무수행에 실익이 있는 지에 대한 질문에 실익이 없다는 33.5%로 나타났으며 39.5%는 보통이라 응답함
- 위임사무와 자치사무를 구분하는 실익이 없다고 느끼는 이유로는 두 사무 간 통제감독의 정도에 차이가 없고(47.0%), 재정적 지원에 있어서도 차이가 없기 때문(27.3%)이라고 응답
○ 위임사무의 개선방안에 대한 질문에 단체위임사무와 기관위임사무의 자치사무화가 필요하다는 응답이 33.0%로 가장 많음
- 그러나 광역자치단체 공무원 중에서 위임사무의 자치사무화가 필요하다는 응답은 45.9%인데 비해 기초자치단체 공무원은 30.2%로 차이가 있음
□ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 권한 이양의 정도에 국가공무원과 지방공무원 간 뚜렷한 인식 차이가 발견됨
○ 중앙정부 공무원의 경우 9.7%만이 권한 이양 정도가 불충분하다고 응답한 반면, 광역자치단체 공무원의 경우 40.7%, 기초자치단체 공무원의 경우 33.4%가 불충분하다고 응답
○ 전체 공무원 중 권한 이양이 불충분하다고 응답한 25.5%를 대상으로 제도적 측면에서 그 이유에 대해 확인하였을 때, 재정 및 인력은 이양하지 않아서라고 생각하는 비율이 89.6%, 실제로 중요한 권한은 전혀 이양되지 않아서라고 생각하는 비율이 87.2%으로 나타남
○ 광역자치단체 공무원은 97.1%, 기초자치단체 공무원은 92.3%, 중앙부처 공무원은 66.7%순으로 재정 및 인력을 이양하지 않아서 권한 이양이 불충분하게 이루어지고 있다고 응답함
□ 주민생활과 밀접한 사무는 권한 이양이 필요
○ 지방자치단체로 이양할 필요성이 있다고 판단되는 사무에 대해 문화ㆍ체육ㆍ관광(60.3%)이 필요하다고 응답한 비율이 가장 높음
- 다음으로 일반공공행정(53.0%), 사회복지(51.5%), 방역(49.1%), 농림수산(46.0%)등의 순서로 필요함
○ 지방자치단체에 책임을 부여하는 것이 낫다고 판단하는 사무에 대해서 공통적으로 일반공공행정(49.6%)이 가장 높게 꼽혔고, 다음으로 문화ㆍ체육ㆍ관광(39.9%), 사회복지(36.3%), 공공질서 및 안전(32.4%), 방역(25.4%) 등의 순으로 나타남
- 시민과 밀접한 사무인 일반 공공행정, 지역 경제와 밀접한 관련이 있는 문화ㆍ체육ㆍ관광분야, 지역 주민의 복지와 관련된 사회복지 분야, 코로나19와 관련된 방역 분야에 대해 이양 필요 인식이 나타남
○ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 권한 이양의 기준에 대해서 64.1%가 주민생활과 밀접한 사무라 응답함
□ 중앙과 지방자치단체 간의 재정적 관계에 대해 국가공무원과 지방공무원 간 인식 차가 발견
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 재정적 관계에 대해서는 광역자치단체가 가장 불만족
- 불만족스럽다는 응답이 중앙부처의 경우 15.7%에 불과한 반면, 광역자치단체의 경우 71.5%, 기초자치단체의 경우 54.7%가 불만족
○ 광역자치단체와 기초자치단체간 재정적 관계에 대해서는 기초자치단체가 가장 불만족
- 중앙부처의 14.3%가 불만족으로 응답한 반면, 광역자치단체의 35.5%, 기초자치단체의 54.3%가 불만족
○ 지방자치단체들이 겪고 있는 재정적 어려움의 이유에 대해 중앙과 지방 간 인식차이가 발견
- 중앙 공무원의 55.8%가 자체 세원 부족 때문에 재정적 어려움이 생긴다고 응답한 반면, 광역자치단체와 기초자치단체 공무원의 각각 84.1%, 77.9%가 자체세원부족 때문이라고 응답함
- 중앙 공무원이 어려움의 이유들 중 동의한 비율이 가장 높은 것은 ‘단체장의 선심성 예산집행’이었던 것에 비해, 지방자치단체 공무원은 재정적 어려움이 ‘자체 세원 부족’과 ‘국세·지방세간 세목 불균형’ 때문이라고 생각하는 비율이 높음
- 현재 중앙과 지방의 재정적 관계에서 중앙정부 공무원들이 가장 심각한 문제라고 평가한 것은 ‘무분별한 지방자치단체 수익사업 및 국내외 기업유치’이었던 반면, 광역 및 기초자치단체 공무원들은 ‘중앙과 지방 간의 불공평한 세원 배분’이라고 응답
- 현재 광역자치단체와 기초자치단체의 재정적 관계에 대해 중앙정부 공무원들은 절반 이상이 ‘도와 시ㆍ군간 재원부담비율의 모호성’, ‘징수교부금 비율의 불합리성’, ‘지방세 세원배분의 불합리성’, ‘지방세조정교부금 배분 문제’가 보통이거나 심각하지 않다고 응답함. 기초 자치단체 공무원의 과반은 ‘도와 시·군간 재원부담비율의 모호성’과 ‘지방세 조정교부금 배분 문제’가 심각하다고 응답함
□ 지방자치단체의 재정적 어려움을 해결하기 위한 방안에 대해서도 주체간 인식 차가 발견
○ 지방재원 확충 방안중 ‘국세의 지방세 이양’이 효과적일 것이라는 응답 비율이 62.8%로 가장 높았고, ‘지방교부세 비율 확대’, ‘재정운영의 효율성 제고’가 순으로 효과적일 것이라는 응답이 많음
○ 중앙 공무원은 ‘자체 낭비요소 줄이기 및 재정운영의 효율성 제고’이 효과적일 것이라는 응답이 가장 높았던 반면, 광역은 ‘국세의 지방세이양’, 기초는 ‘지방교부세 비율 확대’가 효과적일 것이라고 생각하는 것으로 나타남
○ 지방재정조정제도의 운영 평가에 대해서는 대다수가 중립적인 입장이나, 잘못 운영되고 있다는 응답이 중앙 9.0%, 광역 14.5%, 기초 18.2%로 중앙에서 기초로 갈수록 부정적 응답이 증가
- 국가균형발전특별회계 효과성에 대해, 11.8%가 부정적으로 인식하고 있으며, 54.3%는 보통으로 인식함
- 보통교부세 효과성에 대해, 11.4%는 부정적으로 인식하고 있으며, 58.5%는 보통으로 인식
- 국고보조금의 효과성에 대해, 9.9%는 부정적인 의견을 제시했으며 48.4%는 보통이라 응답함
○ 지방교부세 중 특별교부세의 배분이 지나치게 자의적으로 운영되고 있다는 의견에 대해 보통이라는 의견이 49.2%로 가장 많았고, 그렇다고 응답한 비율은 44.0%로 나타남
□ 정부간 인사교류 확대에 대한 긍정적 인식
○ 중앙정부와 지방자치단체간의 인사교류 전반에 대해 32.2%는 긍정적으로 평가했으며 50.2%는 보통이라 응답함
- 중앙정부와 지방자치단체 간 인사교류의 향후 방향성에 대해 57.0%는 확대되어야 한다고 응답함
○ 광역자치단체와 기초자치단체간 인사교류 전반에 대해서 응답자의 60.1%는 확대되어야 한다고 평가함
□ 비권력적 수단과 권력적 수단의 균형 필요 인식 증가
○ 현재 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여가 얼마나 영향력 있는지에 대해 중앙과 지방 간 인식 차가 큼
- 자치 입법적 관여의 경우 중앙의 18.8%만 영향력 있다고 본 반면, 광역의 39.0%, 기초의 41.8%가 영향력 있다고 인식
- 조직적 관여의 경우 중앙의 22.0%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 70.9%, 기초의 49.2%가 영향력 있다고 인식
- 인사적 관여의 경우 중앙의 19.1%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 47.1%, 기초의 27.1%가 영향력 있다고 인식
- 자치재정적 관여의 경우 중앙의 34.5%가 영향력 있다고 본 반면, 광역의 76.7%, 기초의 66.4%가 영향력 있다고 인식
○ 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여 방법으로 권력적 수단이 비권력적 수단보다 많이 사용되고 있다고 응답(45.4%)
- 중앙부처 소속 공무원은 권력과 비권력 수단을 비슷하게 사용한다는 응답률이 가장 높았으나, 지방자치단체 소속 공무원은 권력적 수단이 더 많이 사용되고 있다는 응답률이 높음
- 중앙정부의 지방자치단체에 대한 행정적 관여가 앞으로 어떤 방식으로 변화되어야 하는지에 대해 55.1%는 권력적 수단과 비권력적 수단이 균형 있게 사용되어야 한다고 응답함
○ 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 행정적 관여의 방법으로 권력적 수단이 비권력적 수단보다 많이 사용되고 있다고 응답(45.3%)
- 광역자치단체의 기초자치단체에 대한 행정적 관여가 향후 어떻게 변화해야 하는지에 대해 55.3%가 권력적 수단과 비권력 수단이 균형 있게 사용되어야 한다고 응답함
○ 현재 중앙정부가 지방자치단체에 시행하고 있는 제도들의 필요성에 대해 현재 중앙정부가 주체가 되어 지방자치단체에 시행하는 제도들 중지방재정진단제도의 필요성이 56.9%로 가장 높음. 지방공기업경영진단제도가 54.2%로 나타남
- FGI를 통해 지방재정진단제도는 전체 지방자치단체를 대상으로 재정을 평가하는 것으로 재정 효율화에 대한 평가 측면에서 우선 필요한 제도라고 판단한다는 의견을 제시함
□ 현재 운영 중인 분쟁제도에 대해 공무원들은 유보적인 태도가 많음
○ 현재 운영되고 있는 분쟁제도가 효과적으로 운영되고 있는지에 대해 60%이상이 보통이라 응답함
- 효과적이라는 응답률은 중앙분쟁조정위원회(18.1%), 지방분쟁조정 위원회(17.8%), 행정협의조정위원회(14.3%) 순으로 나타남
* 중앙분쟁조정위원회에는 이행강제력이 있음
○ 분쟁조정제도들의 효과적인 운영을 위한 해결방안에 대해, 세 위원회 통합 후 국무총리소속 독립기관화가 필요하다는 응답이 약 40.4%로 가장 높았고, 다음으로 전국시도지사협의회 기능 확대 및 산하기관화가 35.1%로 나타남
○ 협력제도의 효과적인 운영에 대해, 21.8%는 지방자치단체의 장 등의 협의체가 효과적으로 운영되고 있다고 응답함
- 다음으로 사무위탁(19.5%), 행정협의회(16.2%), 지방자치단체조합
(12.4%)순으로 나타났으며, 대부분이 보통이라고 응답함
□ 지방자치단체로의 권한 이양 및 사무 배분의 기준이 보다 명확해질 필요가 있음
○ 중앙기능의 지방자치단체로의 권한 이양에 대한 소속 간 인식 차이가 상이한 것으로 볼 때, 권한 이양 방식 및 현황에 대해, 정부간 인식의 온도 차이가 있음
- 중앙정부는 사무가 배분되어 있다는 점에서 권한도 적절히 함께 이양되어 있다고 인식하나, 지방자치단체는 사무만 배분되고 권한은 충분히 이양되어 있지 않다고 인식하는 경향이 있음
○ 사무배분원칙에 따라, 사무배분 기준을 구체화할 필요가 있음
- 지방분권법 제9조 사무배분의 원칙에 따라 사무배분이 보다 명확해지고, 단순히 사무의 이양뿐 아니라, 권한의 이양도 함께 이뤄져서 사무배분이 현장에서 보다 잘 실천될 수 있는 방안을 모색할 필요가 있음
- 사무를 담당하는 공무원들은 ‘공동사무’가 많다고 인식하고 있으며, 지방자치단체에서 수행하는 사무 실행 과정에서 위임사무와 자치사무를 구분해 실행하지 않는다고 인식하는 점을 감안할 때, 명확한 구분을 위한 구체적인 기준 마련 필요
□ 지방자치단체의 재정 독립성 확보 필요
○ 지방분권의 핵심인 지방자치단체의 재정자립도 향상을 위한 지방세 세원 및 세수 증대 필요
- 조사결과 지방자치단체 소속 공무원들은 지방세 세원의 다각화를 통해, 세수 증대를 통한 재정 독립성 확보가 이뤄져야 한다는 점을 중요하게 인식하는 것을 확인할 수 있었음. 이는 지방자치단체가 스스로 책임 하에 해당 지역의 정책을 자율적으로 결정하고 집행하는 기반이 될 수 있음
- 현 정부가 추진 중인 정부간의 재정적 격차를 완화시키는 지방재정 조정제도의 적극적 검토 및 적용이 필요함
□ 정부간 인사교류의 지속 및 확대 필요
○ 현재 인사교류의 실태의 합리성에 대해서는 정부간 인식 차이 존재
- 중앙부처에서는 상대적으로 바람직하다고 인식하는 비중이 높으나, 지방자치단체에서는 바람직하다고 인식하는 비중이 낮아지는 경향이 있음. 이는 인력은 지방자치단체에서 중앙부처로 파견되지만, 비용 부담이 지방자치단체에 귀속되는 데에서 기인한다는 점을 FGI를 통해 확인할 수 있었음
○ 향후 인사교류 긍정효과 인식 및 확대의 필요성에 대해서는 공감대가 형성되어 있음
- 중앙부처 및 지방자치단체 소속 공무원 모두 인사교류를 통해 업무 현장에서의 애로사항을 직접 경험하고 이해의 폭을 넓힐 수 있는 점에서 인사교류 자체에 대해서는 대체로 긍정적으로 인식함
- 다만 실제 집행 확대를 위해서는 인력 이용, 업무 조정, 비용 부담 구조의 합리화 등에 대한 논의가 필요할 것으로 보임
□ 정부 간 협력 제고를 위한 제도적 기반 강화 필요
○ 현재 정부 간 분쟁조정제도의 효과성에 대한 인식은 비교적 낮은 수준
- 조사 결과, 공무원들이 현재 분쟁조정을 위해 존재하는 중앙분쟁조정위원회, 지방분쟁조정위원회, 행정협의조정위원회 등의 효과성이 “보통” 수준으로 인식하는 것을 확인할 수 있었음
○ 사후분쟁조정제도의 효과성이 제한적이므로, 정부 간 갈등의 사전예방적 기능을 갖는 제도의 활용도를 높이는 방안이 필요
○ 공동의 사무를 수행하기 위한 지방자치단체 간 자발적 협력제도로서 지방자치단체 조합의 활성화 방안이 필요
- 지방자치단체 조합은 현재 지방자치법에 도입되어 있으나, 선진국에 비해 실제 활용도는 매우 낮음
- 지방자치단체 조합의 자치적 권한 강화, 조합회의의 성격 명확화 등 법적 기반 정비 필요

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The 2020 Intergovernmental Relations Perception Survey was conducted from August 11 to October 8, 2020, on public officials in Korea. A total of 1,505 public officials participated in the survey, consisting of 554 public servants (36.8%) from central administrative agencies, 172 public servants (11.4%) from metropolitan and provincial autonomous units, and 779 public servants (51.8%) from local autonomous units. A focus group interview was also conducted based on the results of the survey. The interview group was composed of 15 public servants, 5 each from central administrative agencies, metropolitan/provincial autonomous units, and local autonomous units.
The main results of this survey can be summarized as follows. The relationship between the levels of government in Korean society was greatly affected by financial concerns. The perception of whether the transfer of government authority is sufficient varied between central and local public servants. The latter group tended to see themselves as lacking sufficient authority and financial independence, while the former did not. Even though many metropolitan/provincial and local governments attempted to operate independently, the current structure means that they can operate only with substantial financial support from the central government.
In order to strengthen decentralization and to distribute and transfer authority, it is necessary to review tax distribution, taking into account the distribution of tax revenue between national and local taxes, so that local governments can be financially independent. If local governments are unable to secure their own tax revenue and gain a level of financial independence that allows them to implement policies and run their own offices, the practical transfer of authority and the strengthening of autonomy will be constrained. In other words, it is not sufficient to simply pursue policies that focus on the transfer of state affairs to local governments; the expansion of tax sources by enhancing the financial independence of local governments is also required. It is necessary to focus on creating the necessary environment. In addition, because all units share a consensus on the need to expand exchanges of personnel, the central ministries, metropolitan areas, and local governments have reconsidered the actual financial burden experienced by local governments and reinforced a complementary system for the inconvenience caused by the gap in manpower. It is necessary to review this initiative to ensure that all government entities benefit from the exchange of human resources in reality, rather than just in theory. The transfer of authority, accompanied by measures to ensure financial independence, is expected to lead to a cooperative horizontal relationship between different levels of government.
Institutional arrangements that encourage cooperation should follow decentralization. Although the respondents had a low opinion of the effectiveness of the dispute mediation system between local governments, there was a consensus that the mediation mechanisms need to be strengthened. In order for conflict mediation between government entities to operate smoothly, it is necessary to increase the authority of the mediation system. However, overreliance on a post-dispute mediation system will limit the cooperation between government entities. Thus, there is a need to firmly establish a system to prevent conflict between local governments. Currently, local government cooperatives are the governance system recognized by the Local Autonomy Act to prevent conflict that may arise over joint affairs involving local governments. Local government cooperatives are voluntarily established by interested local governments to handle the region-wide administration of joint affairs. In developed countries such as Germany, France, and Japan, local government cooperatives are widely used, but their use in Korea has been limited. In order to revitalize local government cooperatives, it seems necessary to improve their legal basis, such as strengthening their authority and clarifying the nature of cooperative meetings.