중앙과 지방간의 행정사무배분을 위한 기준 및 지표 개발 = Developing Criteria and Indicators for Distribution of Functions between Central and Local Governments
地方自治의 경험이 일천한 우리나라에서 地方自治圈體는 中央政府의 지시와 감독을 받아 중앙에서 결정된 정책을 지방에까지 전달하는 一線行政機關으로서의 성격을 매우 강하게 가지고 있었다. 따라서 地方政府가 하는 일의 상당부분의 中央政府가 위임한 사무들이었고 행정사무의 중앙-지방간의 명확한 구분이 그리 중요하지 않았으며 어떤 사무를 누가 어느 정도의 책임을 가지고 수행하여야 하는지가 불명확하였다.
그런데, 88년 地方自治法의 개정을 통해 본격적인 地方自治制를 실시하기 시작한 우리에게 있어 지방자치의 성공적인 정착을 위한 기본전제 중의 하나가 地方事務의 범위가 명확하고 합리적으로 획정지어져야 하고 이에 따라 事務의 再配分이 이루어져야 하는 것이라는 점이 인식되면서부터 政府階層間의 事務處理 主體의 合理化, 明確化와 中央이 수행하고 있는 지방성격사무의 지방이관이 근래 가장 시급하고도 중요한 선결과제로 등장하였다. 그러나 이러한 선결과제의 시행은 이를 저해하는 두가지 요인 때문에 현재 잘 진행되고 있지 않는데 이는 다음과 같다. 첫째, 事務의 소속판정의 기본이 되는 현행 법령상의 기준이 具體性을 缺하고 있고 유사한 개념의 기준들이 포함되어 있으며 中央의 事務基准과 地方의 事務基准이 서로 독립적으로 제시되어 있어서 실제의 사무판정에 큰 도움을 주지 못하고 있다는 점이다. 둘째, 이관대상사무를 선정하고 그에 따라 소관법령을 개정하여야 할 중앙행정기관들이 中央集權的 能率優先主義, 지방자치단체의 능력과 자세에 대한 不信 그리고 部處利己主義 등으로 인하여 합리적이고 원만한 지방이관대상사무의 선정과 이관이 행하여지지 않고 있는 점이다.
이에 본 연구에서는 그 중요성과 현실적 필요성에도 불구하고 이제까지 거의 연구되지 않은 분야인 ``中央과 地方間의 行政事務在配分을 위한 基准 및 指標開發``을 시도함으로써 이러한 어려움을 극복하는데 도움을 주고자 하였다. 여기서 開發된 基准 및 指標들은 行政事務들의 중앙 혹은 지방정부에의 소속판정 뿐만 아니라 事務를 地方에 移管하지 않으려는 中央行政機關들을 설득하는데도 도움을 줄 수 있을 것으로 기대된다.
본 연구의 주요한 내용을 기술해 보면 다음과 같다. 우선 제 2장에서는 法的 分類의 現況, 事務配分 現況을 파악하였다. 제 3장에서는 주요 外國의 법령에서 채택하고 있거나 각종 연구보고서에서 논리적으로 제시된 事務配分의 基准 및 指標에 대하여 고찰하였다. 제3장에서 살펴본 것으로는 우리나라의 경우 事務配分은 일본의 예를 따라서 비교적 상세히 규정되어 있으나, 체계적이지 못하고 추상적이기 때문에 사무에 대한 명확한 소속판정을 내리기에는 충분치 못한 것으로 나타나고 있다. 외국의 예로 미국, 일본, 영국, 프랑스 그리고 호주의 경우를 보았는데, 각국의 정부형태가 다르고 역사가 다르기 때문에 특정사무를 수행하는 정부수준은 차이가 있었으나, 倫理性을 위조로 개발된 政府間의 事務配分을 위한 基准과 指標는 매우 유사하였다.
4장에서는 우선 中央政府와 地方政府의 사무를 배분할 때, 고려해야 할 사항을 政府的 基准, 經濟的 基准 그리고 行政的 基准으로 區分하였는데, 政治的 基准에는 地方의 自律性確保, 公正性의 確保, 그리고 民主性(反應性)의 세가지를, 經濟的 基准에는 地方의 財政手段의 確保, 經濟的, 效率性의 두가지를, 마지막으로 行政的 基准에는 行政의 能率性의 確保, 一貫性의 確保 그리고 責任의 明確化의 세가지를 설정하였다. 이러한 기준하에서 지표를 개발ㆍ정리한 결과, 地域性 對 全國性에 관련하여 8개, 經濟的 效率性에 관련하여 4개, 逐行能力에 관련하여 4개 그리고 公平性 및 衡平性에 관련하여 3개의 지표를 개발하였다.
그러나 개발된 지표들은 궁극적으로 사무의 중앙과 지방간의 배분에 도움이 되어야 한다는 점을 고려해 볼 때, 指標들의 同一 平面上의 나열 이상의 體系化가 필요하였다. 그 이유는 개발된 19개의 지표 가운데에는 i)서로 다른 차원의 특성을 나타내기 때문에 사무의 배분시에 동일한 차원에서 적용하기 어려운 것들이 있고, ii) 同一한 性質에 대한 多樣한 側面을 나타내기 때문에 重復的인 것들이 있고, iii) 그 重要性이 顯著하게 떨어져서 該當 指標의 追加與否가 最終判定에 影響을 거의 미치지 못하는 지표들이 있기 때문이었다. 이러한 이유로, 이들 지표를 體系化하여 크게 事務의 大分類를 위한 指標와 事務의 細分類를 위한 指標로 區分하였다. 대분류 지표에 의하여 구분된 사무들에 대하여 행정절차상의 위치에 따라 다시 세분류가 가능하다는 점에 착안하여 세분류 지표를 별도로 작성하였다. 大分類指標는 다시 基本指標와 實行指標로 區分하였는데, 基本指標는 論理的인 판단에 의한 事務配分基准이고, 實行指標는 基本指標에 의한 事務配分을 현실에 비추어 보아 그 適實性을 판단하기 위한 기준이다.
그런데, 이러한 指標의 體系化는 각 지표가 모든 사람에게 동일한 의미를 나타내지 않을 수 없다는 점, 각 指標가 連續的인 성징을 가지고 있다는 점, 그리고 각 指標에 의한 판정이 서로 상충될 수 있다는 점에서 한계를 가지고 있다고 보여진다. 그래서 이를 보완해 줄 수 있는 제도적 장치가 필요하다고 생각되는바 이를 위해서 관련 중앙행정기관과 대표성이 있는 地方自治圈體의 대표, 그리고 학계의 전문가가 모여 조정할 수 있는 委員會의 구성을 성정할 수 있겠다. 이 委員會는 본 연구에서 제시된 指標와 判斷模型에 의한 합리적 판단을 기초로 中央政府와 地方政府의 事務配分을 시도할 수 있을 것이라 여겨진다.
본 연구는 論理性에 촛점을 두고 基准 및 指標를 開發, 體系化하는 시도를 해 보았다. 또한 이의 보완을 위한 委員會制를 제안하였다. 그러나 궁극적인 목표인 中央과 地方間의 合理的 事務配分을 위하여는 미국의 ACIR의한 보고서가 지적하였듯이 事務配分에 있어서 ``더욱 중요한 것은 현재의 즉흥적이고 임기웅변적인 事務配分을 시정하고자 하는 意志가 있느냐 없느냐`` (1981, 437) 하는 것이므로 中央과 地方間의 合理的 事務配分을 위하여는 兩 當事者인 中央行政機關과 地方自治圈體가 지방자치시대에 걸맞는 思考의 轉換을 하여야 할 것이다.
Except for a short period, local governments have been a tool for successfully implementing policy decisions made by the central government, Most of local functions have been delegated by the central governments and distinction between the orginal local functions and delegated ones has been obscured. This uncertain distribution of functions between central and local governments. However, has been paid little serious attention until recently.
The establishment of the local council in 1991 and the prospective election of heads of local governments changed this situation. The central government exerts much efforts on not only clarifying to local governments in order to enhance local autonomy. The efforts have not been successful so far. Because legal criteria are ambiguous and central government officials are unwilling to transfer their functions to local governments. In this vein, this study attempted to develop a list of rational criteria and indicators for the appropriate distribution of functions between the two levels of governments.
This study examined criteria and indicators stipulated by the law or developed by the researchers in and outside the country in Chapters 2 and 3. Five foreign cases - U.S.. Japan, England, France and Australia - were reviewed. Even though the history. the political system and the distribution of functions between levels of governments are different, offorts to develop rational or logical criteria and indicators for distribution of functions were found in all five countries and similar criteria and indicators were found.
A synthesis of the criteria and the indicators discussed in Chapters 2 and 3 was attempted in Chapter 4. Eight criteria were Selected and categorized to political, economic and administrative criteria, The political criteria included securing local autonomy. responsiveness and fairness. The economic criteria included securing economic capacity of local governments and economic efficiency. Finally, the administrative criteria included securing administrative efficiency, consistency and clarification of responsibility. Considering these 8 criteria, this study developed 18 indicators.
A simple listing of 18 indicators, however, was not so much Helpful to actual distribution of functions due to the different degree of importance of indicators and their redundancy. As such, we attempted a categorization of indicators and the construction of a model to judge whether a function belongs to the central or local governments. Two kinds of indicators (logical and practical) were expected to help classify broad functions. And the other indicator (the position in the administrative process) was expected to help calssify the component functions of those broad ones.
This study attempted to develop criteria and indicators and to constructed a judgment model for distribution of functions between central and local governments. Even though we expect this kind of attempt to contribute to actual distribution of functions, these indicators and the model suggested are limited in that they were developed and constructed based upon a test of a limited number of functions, It points out that we should put some more efforts to listing the whole functions in future research which can be utilized for developing more indicators and constructing a better judgment model. The will of the two parties concerned to correct the current distribution is the most important for better distribution of functions. Therefore, it must emphasized that the central and local governments should convert their traditional thought to the new one corresponding to the era of local autonomy.
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