토지분 재산세 과세구분체계 개편방안 - 부동산투자회사 등이 소유하는 토지를 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 본 연구는 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구 소유 토지에 대한 재산세 분리과세 적용의 타당성을 검토하고, 제도개선방안을 도출하는 것을 목적으로 함
- 현시점에서 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구에 대한 토지분 재산세 분리과세의 정책목표의 필요성을 검토하고, 제도 도입 이후 성과에 대하여 살펴보고자 함
· 2002년부터 토지분 재산세 분리과세대상으로 부동산투자회사가 목적사업에 사용하기 위하여 토지하고 있는 토지 추가됨(2001.12.31. 개정)
· 부동산간접투자기구1)가 목적사업을 위하여 소유하고 있는 토지는 2006년부터 분리과세대상으로 분류함(2005.12.31. 개정)
- 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구에 대한 재산세 분리과세의 타당성 및 효과성에 대한 평가를 바탕으로 현시점에서 바람직한 토지분 재산세의 구분체계에 대한 정책대안을 도출하고자 함
□ 주요내용
○ 부동산간접투자제도는 도입 이후 빠르게 성장하여서 2017년 기준 리츠의 경우 193개(자산규모 34.2조원), 부동산펀드 1,175개(순자산규모 61.4조원)가 운용 중에 있음
- 특히 서울의 주요 상권에 위치한 대형 빌딩은 대부분 리츠 및 부동산펀드가 소유하였다고 하여도 과언이 아닐 정도로 활성화되어 있음
· 서울 종로구 그랑서울, 종로구 종로타워, 중구 눈스퀘어, 중구 서울스퀘어, 중구 파인에비뉴, 중구 시그니쳐타워, 영등포구 타임스퀘어, 마포구 메세나폴리스 등
- 하지만 리츠 및 부동산펀드 소유 토지에 대하여 분리과세가 적용되면서 담세력 있는 물건에 대하여 오히려 세부담이 낮은 문제가 발생하고 있음
· 2018.8월 현재 1조원대 규모로 매각이 추진되고 있는 서울스퀘어 빌딩의 경우 리츠가 소유하고 있다는 이유로 재산세 분리과세의 적용을 받고 있음
· 리츠 소유가 아닌 직접투자자의 소유라면 서울스퀘어 빌딩의 경우 별도합산이 적용되어서 0.2~0.4%의 누진세율이 적용되므로 동일한 대상이지만 투자방식에 따라 조세중립성을 왜곡하는 문제점 존재
· 뿐만 아니라 1조원이 넘는 담세력 있는 과세대상에 대하여 오히려 세부담이 작아서 납세자간 형평성을 왜곡하고 있음
○ 우리나라에서 리츠 및 부동산펀드 소유 토지에 대한 분리과세 적용은 제도의 불합리성을 극복하기 위해서라기 보다는 부동산보유에 대한 비용부담을 완화하기 위한 것으로 일종의 특혜로 해석할 수 있음
- 우리나라 토지보유세제의 기본은 종합합산이나 경제적·효율적으로 이용되는 토지 또는 정책적으로 낮거나, 높은 세율의 적용이 필요한 토지에 대해서는 별도합산 또는 분리과세를 적용하여 종합합산과세의 불합리성을 보완하고자 하는 취지로 도입됨
- 하지만 리츠 및 부동산펀드 소유 토지의 분리과세 적용은 제도의 불합리성 보완보다는 세부담 완화를 위한 것으로 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구에 대한 특혜로 볼 수 있음
· 타 분리과세대상 토지와는 다르게 특정·공익적 목적으로 사용되지 않았음에도 불구하고 분리과세를 적용받고 있음
· 동일한 영리목적의 토지가 세부담이 높은 별도합산 및 종합합산이 적용되는 것과 다르게 세부담이 낮은 분리과세가 적용되고 있음
· 박훈(2007) 또한 부동산투자회사의 분리과세 적용은 장기간 부동산을 보유하면서 사업을 하는데 필연적으로 발생하는 관리비용을 낮추어 부동산투자회사를 지원한다는 의미를 가진다고 밝힘
· 부동산을 보유해야하는 리츠 및 부동산펀드의 특성상 합산누진과세체계의 불합리성을 극복하기 위한 조치라고 이해하고자 하여도 리츠 및 부동산펀드가 소유하는 부동산은 하나의 물건만으로도 최고세율의 구간을 크게 초과하는 고가의 물건이기 때문에 합산과세의 불합리성 극복이라는 설명은 합리성이 결여됨
- 따라서 본 보고서에서는 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구 소유 토지에 대한 재산세 분리과세 적용을 일종의 지방세지원으로 보고 이에 대한 평가를 진행함
○ 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구 소유 토지에 대한 재산세 분리과세 적용 타당성은 낮게 평가함
- 타당성을 평가하기 위한 항목으로 ①정책목표의 타당성, ②정책수단의 적절성, ③형평성에 대하여 살펴봄
· 부동산간접투자에 대한 조세지원의 정책목표는 부동산간접투자를 활성화시켜 일반 국민에게 투자기회를 확대한다는 것으로 정리할 수 있음
- (정책의 필요성) 부동산에 대한 투자는 전문지식의 필요 및 대규모 자금의 투입 등으로 개인투자자가 직접투자하기 어렵기 때문에 정책의 필요성은 인정함
- (수혜대상의 취약성) 수혜대상의 취약성은 간접적 수혜대상인 부동산간접투자자와 직접적 수혜대상인 리츠 및 부동산펀드로 구분하여서 살펴봄
· 리츠 및 부동산펀드의 주요 투자자는 일반개인투자자가 아닌 대형 기관투자자로 연기금·공제, 은행, 보험사 등이며, 지원이 필요한 일반적인 취약대상으로 볼 수 없음
· 부동산간접투자를 하고 있는 소수의 일반투자자의 경우 자산총액·경상소득에서 비투자자보다 월등하게 높은 것으로 나타나 취약대상으로 볼 수 없다고 평가함
· 리츠 및 부동산펀드 그 자체가 비교대상인 금융상품에 비하여 높은 수익률을 올리고 있는 것으로 나타나 담세력이 충분하다고 평가함
- 연기금·공제에 대한 평가시 연기금·공제의 투자를 해당 납입자가 투자하는 것으로 간주하여서 평가해야한다는 주장이 있으나 이를 받아들이기에는 무리가 있다고 판단함
· 연기금·공제회는 대규모의 자금을 운용하는 거대 기관으로 간접투자뿐만 아니라 직접투자도 가능하기 때문에 일반투자자의 활성화라는 본 평가에서의 정책목표와는 부합하지 않음
· 금융시장에서 영향력이 큰 사립학교교직원연금, 지방행정공제회, 교직원공제회, 군인공제회 등이 투자하는 리츠 및 부동산펀드에 대한 세제지원은 교직원, 지방공무원, 군인 등 특정 계층·대상에 대한 특혜일 수 있으므로 이들에 대한 세제지원으로 평가하는데에는 무리가 있음
- (공익성) 일반 리츠·펀드는 공익성 기준에 부합하지 않지만, 임대리츠 중 공공임대리츠는 일반리츠에 비하여 공익성이 높다고 평가함
· (일반 리츠·펀드) 일반 리츠 및 부동산펀드의 경우 수익에 대하여 투자자에게 배당을 하며, 청산시 잔여재산을 배분한다는 점에서 공익성 기준에 부합하지 않음
· (공공임대리츠) 하지만 공공임대리츠의 경우 일반리츠에 비하여 공익성은 높다고 평가하며, 임대주택 유형별 공공성 및 수익률 측면에서는 중간 수준으로 평가함
· (기업형임대리츠) 반면 기업형임대리츠(現 공공지원민간임대주택)의 공공성은 임대주택 유형별 공공성 및 수익률 측면에서 인정할 수 없음
- (수단선택의 적절성) 일반적으로 공공서비스 및 시설에 대한 편익원칙에 근거하고 있는 재산세의 특성상 지역 공공서비스의 편익의 영향을 크게 받고 있는 상업용 부동산 중심의 리츠 및 부동산펀드를 지원하는 수단으로 사용은 적합하지 않다고 평가함
- (지원대상의 적절성) 부동산간접투자에 대한 지원목적이 소액 일반투자자에 대한 투자 기회를 확대하기 위함에도 불구하고 공모와 사모를 구분하여 지원하고 있지 않기 때문에 정책목표를 달성하기 위하여 지원대상이 적절하지 않은 것으로 평가함
- (형평성) 타 분리과세대상과의 형평성, 직접투자와의 조세중립성(형평성), 지역간 형평성 측면에서 타당성이 낮다고 평가함
· 타 분리과세대상 토지에 비하여 사업내용이 구체적이지 않고, 영리목적으로 토지를 사용함에도 불구하고 별도·종합합산의 적용을 받는 토지에 비하여 세부담이 작기 때문에 형평성을 왜곡하고 있음
· 리츠 및 부동산펀드가 소유한 토지에 대하여 저율 분리과세를 적용함에 따라 동일한 자산에 대하여 투자방식에 따라 세부담이 차이가 나타나 조세중립성(형평성)을 왜곡하고 있음
· 부동산간접투자가 활성화될수록 투자가 발생하는 지역의 세수손실은 확대될 뿐만 아니라 부동산시장의 과열을 초래할 가능성이 높음
○ 지난 10여년간 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구 소유 토지에 대한 재산세분리과세 적용에 따른 정책목표 달성에 대한 효과 또한 부정적으로 평가함
- 부동산간접투자에 대한 정책목표는 일반개인투자자의 부동산간접투자 기회를 확대하기 위한 것이나 그동안 기관투자자를 중심으로 한 사모위주로 운영됨으로써 일반투자자의 투자기회가 극히 미미하였음
- 따라서 지난 10여년간 리츠 및 부동산펀드에 대한 재산세지원은 정책목표 달성에 효과적이지 못하였다고 평가함
□ 정책제언
○ 부동산투자회사 및 부동산집합투자기구 소유 토지를 분리과세대상에서 제외하는 방안을 제안함
- 일반국민에게 부동산간접투자의 기회를 확대한다는 정책의 필요성을 인정하더라도 편익 원칙을 기반으로 한 재산세를 정책수단으로 사용하는 것은 적절하지 않음
· 리츠 및 부동산펀드가 소유하고 있는 상업용 토지의 대부분은 공공서비스·시설의 영향을 크게 받는 곳에 입지하여 토지가치에 편익이 반영되어 있으므로 적절하게 과세되어야 함
· 리츠의 가장 본질적인 성격은 법인세와 배당소득세의 이중과세를 배제함으로써 투자체의 도관성(conduit)을 유지하여 투자자의 수익을 극대화하려는 것으로 해외사례를 통해서도 재산세를 통하여 지원하는 경우는 찾아볼 수 없었음
- 토지를 보유억제 및 효율적 이용을 위하여 보유목적, 용도 등에 따라 차등과세하는 우리나라의 과세구분체계 하에서 리츠 및 부동산펀드가 소유한 토지에 대하여 분리과세를 적용하는 것은 타당성이 없는 것으로 판단됨
- 리츠 및 부동산펀드는 “수혜대상의 취약성” 평가에서도 살펴보았듯이 충분히 담세력이 있으며, 부동산간접투자의 경우 운용수수료가 굉장히 높기 때문에 운용비용을 다소 축소함으로써 세부담을 감내할 수 있을 것으로 판단됨
- 하지만 제도변화에 따른 충격이 줄이기 위해서는 이미 분리과세 적용을 받고 있는 토지에 대하여 3~5년의 유예기간을 두는 것을 제안함
· 기존의 리츠 및 부동산펀드의 경우 투자자 모집시 토지분 재산세 분리과세를 기초로 요구수익률을 산출·제시하였기 때문에 제도변화에 따른 수익률 변화에 대한 충격을 완화시킬 필요가 있음
○ 하지만 분리과세대상에서 배제되는 경우 해당 토지는 종합부동산세 과세대상이 됨에 따라 이에 따른 추가적 세부담에 대한 고려가 필요함
- 부동산 과다보유의 억제라는 종합부동산세의 도입취지만을 살펴보면, 리츠 및 부동산펀드는 충분히 담세력이 있으며, 상업용 부동산의 주 수요자로서 역할을 하고 있다는 측면에서 종부세의 과세는 타당한 것으로 사료됨
- 특히 대규모 자금력을 앞세워 주요 랜드마크 빌딩을 사들이고 있는 리츠 및 부동산펀드에는 종합부동산세를 과세하지 않고, 법인 및 개인이 직접 투자하는 경우에만 종합부동산세를 과세하는 것은 형평성에도 어긋나는 것으로 판단됨
- 하지만 급격하게 세부담이 증가하는 것은 리츠 및 부동산펀드의 운영비용이 상승하는 것을 의미하며 수익률의 급격한 하락은 부동산간접투자의 활성화에 저해요인으로 작용할 가능성이 큼
- 따라서 재산세 세부담은 높이되 종합부동산세 적용에서는 제외될 수 있게 토지분 재산세 분리과세 세율단계를 추가하는 것도 하나의 대안이 될 수 있음
- 분리과세대상에서 배제함으로써 토지분 재산세와 종합부동산세 세부담을 동시에 높이는 방안과 토지분 재산세의 분리과세 세율을 한 단계 추가함으로써 재산세 세부담만을 높이는 방안의 선택은 정책당국의 정책방향에 따라 선택되어야 할 것으로 보임
○ 사업별로 특성이 다른 공공리츠, 임대리츠 등은 예비타당성평가 및 사후심층평가의 사업별 평가를 통하여 조세지원의 여부를 결정하는 것이 바람직해 보임
- 리츠 및 부동산펀드는 사업을 추진하는 수단에 불과하며 조세지원의 타당성은 각 사업별 성격을 고려하여 평가되어야 함
- 리츠 및 부동산펀드 소유 토지는 큰 틀에서 재산세제도의 정비방향에 맞게 정비하는 것이 바람직하며, 세부 사업별로 세제지원이 필요한 경우에는 사업별로 평가가 선행되어야 함
○ 추가적 정책제언은 다음과 같음
-분리과세 대상 토지에 대한 정기적인 평가 필요
· 분리과세 대상 토지의 구분은 일몰기한이 존재하지 않아서 사회·경제적 변화를 반영하는 문제점이 존재하며, 일부 토지소유자에게 세제혜택이 장기화됨에 따라 기득권화 되어가고 있음
· 이러한 문제점을 해결하기 위하여 분리과세 대상 토지 또한 적용기한을 설정하고, 적용기간 동안의 심층평가를 통하여 연장·재분류 여부를 설정하는 방안이 바람직한 것으로 판단됨
- 공적자금이 투입된 리츠 등에 대하여 공공성을 높게 인정하여 세제지원을 해야한다는 주장이 존재하나 사업별 평가를 통하여 지원여부를 결정하는 방안을 추가적으로 제안함
· 리츠의 경우 제도적 장점을 이용하여 공공사업에 많이 이용됨에 따라 공적자금이 투입된 리츠의 경우 공공성을 인정하여 세제지원을 해야한다는 주장이 일부 존재하나, 사업별로 공익성 정도에서 큰 차이가 있을 수 있음
· 따라서 공공자금이 투입되었다 하더라도 사업별로 공익성 정도의 평가가 이루어져야 하며, 이를 바탕으로 세제지원의 여부를 결정하는 것을 제안함