독일의 과징금제도의 내용과 시사점 = Inhalt und Erkenntnisse Im Hinblick auf das deutsche Bußgeldsystem

국문 초록 (Abstract)

독일의 과징금제도에 관한 내용을 토대로 할 때 다음과 같은 몇 가지 시사점을 얻을 수있다. 우선, 과징금의 성격이 기본법이라 할 수 있는 질서위반행위법에 분명히 규정되어있으나 행정목적의 달성을 위한 제재적 성격뿐만 아니라 부당이득의 환수라는 기능적 성격도 있음을 부과기준이라는 측면에서 규정하고 있어서 과징금과 과태료에 대한 구분이애매한 부분이 존재한다. 이와 같은 점을 고려할 때 ｢ 행정기본법｣ 제28조 등의 규정에과징금에 대한 규정이 수용되었지만 과징금의 기능과 본질을 고려한 내용이 충분히 반영되었다고 볼 수 없다. 또한 과태료와 과징금의 경우 법령의 문언상 법령 등의 조문을 볼때 그 목적에 있어서 제재적 기능이 공통적으로 존재하고 있기 때문에 과징금의 경우 제재적 성격과 부당이득환수적 성격에 대한 제도적 구분을 할 필요성이 존재한다. 단순히제재적 성격을 가지는 경우와 부당이득의 환수라는 기능적 성격이 더해진다면 부과기준이나 고려요소, 절차 등의 요건이 달리 규정되어야 한다. 독일의 경우 과징금에 대한 개별적인 연방법률이 존재하지만 부과절차와 기준 등에 있어서 질서위반행위법을 근간으로통일적이고 체계적인 법적 규율체계를 가지고 있다. 그러나 한국의 경우 ｢행정기본법｣ 제4절의 과징금 관련 규정은 과징금에 관한 필요한 규율내용을 충분히 담고 있는 것으로볼 수 없으며 실제 과징금이 가지는 부당이득의 환수라는 기능적 성격에 대한 고려라고볼 수 있는 규정 내용이 존재하지 않는다. 따라서 과징금에 대한 기본법률의 역할을 수행할 수 있도록 ｢행정기본법｣의 개정이 필요하며 과징금의 경우 부당이득 환수에 관한기능을 제거하고 다른 제도로 분화시킨다면 동일한 행정제재적 수단인 과징금과 과태료는 동일한 법률에 의해서 규율되어야 하며 이러한 범위 내에서 ｢행정기본법｣과 질서위반행위규제법의 입법적 조정이 필요하다. 독일의 경쟁제한법에 도입된 부당이득환수명령제도는 과징금의 부당이익환수적 기능을 좀 더 명확하게 실현하다는 의미에서 제도적인 도입의 필요성을 검토할 필요가 있다. 물론 이미 ｢조달사업에 관한 법률｣ 제21조 제6항, ｢국민건강보험법｣ 제57조에 반영되어 있으나 이를 좀 더 확장시켜 최소한 부당이득이 법위반자에게 유보되지 않도록 할 필요성이 존재한다. 부당이득환수명령제도의 도입 확대를 하고자 할 경우 기존의 다른 금전적 조치들과의 형편성을 고려하여 다른 금전적 납부의무의이행이 있을 경우 그 이행결과를 부당이익환수액 산정에 반영할 필요가 있다. 이미 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣ 제109조 제3항 제4호의 규정을 두어 ｢공정거래법｣상 손해배상책임액일 정할 시 위반행위에 따른 벌금과 과징금을 고려하도록 하고 있으나, 손해배상이 이루어진 다음에 과징금이 부과된 경우 과징금의 산정시 이미 이루어진 손해배상액의 고려 여부에 대한 특별한 명문의 규정이 존재하지 않는다. 따라서 후자의 경우를 대비한 고려 규정이 ｢공정거래법｣에 반영될 필요성이 존재하고 이를 과징금의 일반원칙으로하고자 한다면 ｢행정기본법｣에 관련 규정을 신설하여야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Im Hinblick auf das deutsche Bußgeldsystem können einige wichtige Erkenntnisse gewonnen werden. Zunächst ist die Natur des Bußgeldes eindeutig im Grundgesetz, dem Ordnungswidrigkeitengesetz, festgelegt. Es weist nicht nur eine sanktionierende Funktion zur Erreichung von Verwaltungszwecken auf, sondern auch eine funktionale Rolle in der Rückgewinnung unrechtmäßiger Gewinne, was sich in den Festlegungskriterien widerspiegelt.
Daher gibt es eine gewisse Unklarheit in der Unterscheidung zwischen Bußgeldern und Verwarnungsgeldern. Berücksichtigt man diese Aspekte, so wurde zwar in den Regelungen des “Verwaltungsgrundgesetzes” (z.B. § 28) auf Bußgelder eingegangen, jedoch sind die Funktionen und die Essenz von Bußgeldern nicht ausreichend reflektiert. Darüber hinaus besteht bei Verwarnungsgeldern und Bußgeldern, wie aus den Wortlauten der Gesetze hervorgeht, eine gemeinsame sanktionierende Funktion, weshalb die Notwendigkeit einer institutionellen Unterscheidung zwischen der sanktionierenden Natur und der Rückgewinnung unrechtmäßiger Gewinne bei Bußgeldern besteht. Wenn Bußgelder sowohl eine sanktionierende Funktion als auch eine Rückgewinnungsfunktion haben, sollten die Festlegungskriterien, Überlegungen und Verfahren unterschiedlich geregelt werden. In Deutschland gibt es spezifische Bundesgesetze zu Bußgeldern, die jedoch auf dem Ordnungswidrigkeitengesetz basieren und ein einheitliches und systematisches rechtliches Regelwerk bieten. Im Gegensatz dazu sind die Regelungen zu Bußgeldern im “Verwaltungsgrundgesetz” (insbesondere § 4) nicht ausreichend, um die notwendigen Regelungsinhalte zu erfassen. Es fehlt an Regelungen, die die funktionale Rolle der Rückgewinnung unrechtmäßiger Gewinne berücksichtigen. Daher ist eine Reform des “Verwaltungsgrundgesetzes” erforderlich, um die Rolle des Grundgesetzes für Bußgelder zu erfüllen. Wenn die Rückgewinnungsfunktion unrechtmäßiger Gewinne bei Bußgeldern entfernt und in ein anderes System ausgegliedert wird, sollten Bußgelder und Verwarnungsgelder, die beide administrative Sanktionsmittel sind, durch dasselbe Gesetz geregelt werden. In diesem Rahmen ist eine legislative Anpassung zwischen dem “Verwaltungsgrundgesetz” und dem Ordnungswidrigkeitenregulierungsgesetz notwendig. Das in das deutsche Wettbewerbsbeschränkungsgesetz eingeführte Rückgewinnungsgebotsystem für unrechtmäßige Gewinne sollte in Erwägung gezogen werden, um die Rückgewinnungsfunktion von Bußgeldern klarer zu realisieren. Zwar sind bereits Bestimmungen im “Gesetz über das öffentliche Beschaffungswesen” (§ 21 Abs. 6) und im “Gesetz über die gesetzliche Krankenversicherung” (§ 57) verankert, jedoch besteht die Notwendigkeit, dies weiter auszubauen, um sicherzustellen, dass unrechtmäßige Gewinne nicht beim Rechtsverletzer verbleiben. Wenn eine Ausweitung des Rückgewinnungsgebotsystems angestrebt wird, sollte die Verhältnismäßigkeit zu bestehenden anderen finanziellen Maßnahmen berücksichtigt werden. Bei der Erfüllung anderer finanzieller Verpflichtungen sollten die Ergebnisse der Erfüllung in Bezug auf die Rückgewinnungsmaßnahmen reflektiert werden. Bereits im “Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen” (§ 109 Abs. 3 Nr.
4) ist festgelegt, dass bei der Bestimmung des Schadensersatzbetrags nach dem “Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb” die Bußgelder und Geldbußen berücksichtigt werden müssen. Es fehlt jedoch eine spezielle Regelung, die die Berücksichtigung bereits geleisteter Schadensersatzzahlungen bei der Festsetzung von Bußgeldern regelt, wenn diese nach der Schadensersatzleistung verhängt werden. Daher besteht die Notwendigkeit, eine Regelung für diesen Fall im “Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb” zu verankern, und um dies als allgemeinen Grundsatz für Bußgelder zu etablieren, sollten entsprechende Regelungen im “Verwaltungsgrundgesetz” neu geschaffen werden.