대학의 정책집행과정에서 나타나는 제도적 변화 분석 : 대학원혁신사업의 대학 내부 구체화 과정을 중심으로 = Policy Implementation and Institutional Changes of Universities

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to analyze how the government's innovation policy is implemented within the university, focusing on the case of the “4th Brain Korea 21 Graduate School Innovation Project”(hereafter BK21) in South Korea. It intends to clarify the otherwise abstract concept of micro implementation of university by identifying a set of institutionalized organizational patterns and revealing the university's institutional change process. To this end, this study has established the following research questions. First, how do universities respond to the government's graduate innovation policy? Second, what strategies do policy actors within universities use during policy implementation? Third, how does the institutionalization process change within universities? In solving the research problems, this study first conducted field and preliminary research, and then interviewed fifty-one (51) policy actors for the primary investigation, including policy designers, policy implementers, and policy recipients.

The results of this study are as follows. Firstly, three key topics appeared in how universities responded to government innovation policy: (1) Administrative organization, which is the leading implementer, has an identity as the bureaucratic organization, and then back-ward mapped most of the sub-policies depending on tight regulations, and budget management efficiency. Moreover, there was a culture that regarded innovation policy as a temporary project at the bottom of their priorities within street-level administrative organizations because the outdated personnel system did not motivate individual actors to be pro-active. (2) The government's bureaucratic management of universities, which only supports project participating groups and exclude others based on “the principle of justification”, has impeded the graduate school reform from being holistic, and has revealed the possibility of strengthening disciplinary silos. (3) Further, the importance of professional administration, which specializes in graduate education and research capabilities while also performing administrative tasks, has been revealed to be beyond the limited role of general clerical administration. The demand for this new competency can reflect the university's insistence on alleviating admin-academia dichotomy by linking administrative and academic organizations.

Secondly, each policy actor presented different responses and institutionalized particular strategies of behaviors. (1) In the case of graduate governance, many university headquarters demonstrated agile changes at the structural level. The governance strategies were categorized into four types: Defender, Reactor I & II, and Observer. (2) Executives administrators served as pioneers, policy translators, and negotiators, and promoted the interaction between institutions and policies through active communication both inside and outside of the universities. (3) Street-level of implementers served as policy filters, defenders, and gatekeepers. In particular, they preferred the bureaucratic manners, which were prevalent in the administrative works, rather than initiative and innovative implementation. Hence, these passive and path-dependent practices impeded reforms. (4) Moreover, in the case of education or research clusters, consisting of professors and graduate students, their strategies were categorized into four types: collaborators, non-reactor, distruster, and investigators. The principle of their behaviors was related to the inquiry of 'how much resources can be secured into my clusters?'. In addition, the clusters constantly tried to modify policies to be beneficial to their own clusters. In this way, each actor within the university exhibited the action of "Co-optation (Berman 1978)", which is a passive practice of adaptative implementation, indicated by modifying and changing policies without adapting the institutionalized routines of their own.

Finally, four phases of policy implementation process are observed in this study. (1) In the pre-institutionalization phase, each university pursued a research-oriented university externally, but there was no well-designed research-oriented system internally. Undergraduate-centered education, and general clerical administration were institutionalized, and the professional administration supporting graduate education or research was insufficient. (2) In the institutional introduction phase (precipitating jolts), the BK21 project facilitated the identity of the university as research oriented universities. Graduate school agendas have appeared important in the upper decision-making process, delivering symbolic signals of graduate innovation to university members, and securing legitimacy because this project provides a huge budget to mitigate the university's financial crisis and to support attracting undergraduate students to graduate school. Also, what is crucial in this phase was how to design and manage a detailed, systematic, and professional framework for graduate innovation. (3) In the phase of institutional conflicts, multiple institutionalized logics in the low level of organization conflicted and collided with each other: Flexibility, bureaucracy, and disciplinary silos. (4) At last, in the institutional adaptation phase, the government's bureaucratic management and academic values were partially combined. Professional administrative practice at the street level was also needed to alleviate the institutionalized academic-administrative dichotomy. In other words, this period was a crossroad between whether the institution and policy would lead to an effective innovation through mutual adaptation, or only one of each would be temporarily disguised, 'co-optation' and 'technical learning'.

To conclude, this study has identified the diverse responses of the implementation of the innovation policy according to different practices and cultures institutionalized in the internal organization of the university. This findings implies that no matter how well-designed innovation policies are, they will encounter difficulties if they do not harmonize with the values of the academic community?) (Kezar, 2018). Lastly, for the successful government innovation policies, both policies and institutions need to be mutually adapted (Gornitzka, 1999: 10; Berman, 1978).

국문 초록 (Abstract)

이 연구의 목적은 4단계 BK21 대학원혁신사업 사례를 중심으로 정부 혁신정책이 대학 내부에서 어떻게 집행되며 구체화 되는지를 분석하는 것이다. 이를 통하여 대학이 대학원 혁신정책에 대응하여 나타나는 일련의 조직적 패턴을 식별하고 대학의 제도적 변화과정을 규명하여 그동안 추상적으로 인식되었던 대학 내부 정책집행과정을 밝히고자 하였다. 이를 위해 이 연구는 다음과 같은 연구문제를 설정하였다. 첫째, 정부의 대학원 혁신정책에 대해 대학은 어떻게 대응하는가? 둘째, 대학 내부의 정책행위자는 어떠한 전략과 방식으로 정책을 구체화하는가? 셋째, 대학 내부의 제도화 과정은 어떻게 변화하는가? 이러한 연구문제 해결을 위해서 이 연구는 현장·예비 조사를 수행한 후, 정책 기획가, 정책 집행가, 정책 수혜자를 대상으로 면담을 수행하였으며, 51명의 면담결과를 분석하였다.

이 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 정부 혁신정책에 대한 대학의 구체화 방식은 3가지 핵심 주제가 나타났다. (1) 정부 관료제 정체성이 지배하여 규제 중심, 예산 관리 효율성 중심으로 정책을 구체화하고 재배열함으로써, 관리라는 수단이 대학원 혁신이라는 목적에 앞서는, 수단-목적 도치 현상이 일어났다. 또한, 대학 내부에서 일선 행정조직에는 혁신정책 참여 확대를 위한 실질적 유인 동기 부재, 인사제도와의 연계 부재, 전통적 조직 권위 부재, 사업의 중요성에 대한 공감대 부족, 임시사업이며 부가적인 일이라는 인식, 많은 대학평가 중의 하나일 뿐이라는 인식 등으로 인하여 정책과 행정직원 사이에 디커플링이 일어났다. (2) 참여집단 중심의 제한된 혁신으로 인하여 대학 조직의 총체적 체제 개편이라는 BK21사업의 본질적 목표에 대한 혼란이 유발되었다. 국내 대학 사회에서는 수도권-지방의 이분화된 경쟁리그를 강화하고 있었으며, 학내에서는 참여집단을 기준으로 학과칸막이를 강화할 가능성이 포착되었다. (3) 그동안 일반 사무행정에 국한되었던 제한된 기능에서 벗어나 교육과 연구를 이해하며 행정도 할 수 있는 탈경계적 전문적인 행정의 중요성이 나타났다. 이 행정기능은 행정조직과 학술조직을 연계함으로써 대학의 행정-학술 이원화 현상을 완화하며, 전통적 행정조직의 역할을 벗어나 새로운 역량의 필요성 증대에 대한 대학의 요구가 반영된 것으로 해석할 수 있다.

둘째, 대학 내부의 정책행위자 따라 상이한 대응 전략과 제도화된 행동 원리가 나타났다. (1) 먼저, 대학원 거버넌스 변화의 경우, 많은 대학본부에서 구조적인 차원의 민첩한 변화가 나타났다. 기존 체계를 그대로 유지하면서 소규모 사업전담팀을 생성하는 안정형, 행정체계를 재구조화하여 학부와 독립된 대학원 행정조직을 신설하는 탈 제도화형(I): 재배열형, 기존 행정조직의 분산성과 복잡성이 높았던 형태를 유사기능끼리 재통합하는 탈 제도화형(II): 통합형, 마지막으로 다른 대학의 변화 사례를 살피며 관찰하는 점증확대형으로 4가지 유형이 나타났다. (2) 정책 집행가 중 관리자급의 집행가는 경로 개척가, 정책 해석가, 협상·협력가의 역할을 하며 제도와 정책의 상호작용을 촉진하는 기능을 하고 있었다. 그동안 가려졌던 대학원을 공식화하며, 학내 제도와 규정을 개편하는 핵심 행위자 역할을 하였다. 일선 행정조직에 정책을 풀이하고 방향성을 안내하였으며, 대학 내외에 제도화된 관료제적 관리방식의 부정합성을 조율하려는 역할을 하였다. 정부와의 관계에서는 예산 효율성 중심 학술정책 관리방식을 조율하는 핵심 통로였고, 타 대학과의 정보 교류, 교환 등의 협력체계를 구축하는 교량 역할을 하였다. (3) 일선 행정조직에서는 관료제적 행정 관행을 고수하는 관성이 작용하여 수단과 목적을 도치시킴으로써 정책의 본래 목표를 희석시키고 있었다. 과거부터 누적되어온 규정 중첩, 예산 효율성 중심의 관행, 행정 칸막이, 사업 오집행 등의 문제 사안을 개인의 책임으로 전가하는 조직문화 등에 따라 일선 행정직원은 규정을 소극적으로 해석하게 되었다. 또한, 전문인력의 유입을 경계하며 이들을 임시로 고용하는 방식을 선호하였고 일반(사무)행정을 수호하려는 관성을 보였다. 이에 따라 현재 조직에 맞는 ‘정당성의 원리’에 따라 정책이 집행됨으로써 형식적 포섭 현상(Co-optation)이 나타났다. (4) 교육연구단(팀) 중심의 교육·연구조직은 학과칸막이 단위 자원의존양상이 강하게 나타났다. 본부사업에 대한 협조가 자기 조직에 어느 정도 자원을 확보할 수 있느냐에 따라 정책에 달리 대응하였다. 공생형, 정보추구형, 무관심형, 불신형으로 구분되어 나타났으며, 교육연구단(팀)은 자기 조직의 자원확보를 위하여 끊임없이 정책을 수정하고자 하였다. 또한, BK21사업 참여 여부에 따라 정책 수혜대상이 분리됨에 따라 학과-교수-학생 종속성은 강화될 수 있는 여지가 포착되었다. 교육연구단(팀)은 학과칸막이를 공고하게 유지하면서 정책을 자기 조직 문화에 맞게 변화시키려는 형식적 포섭 현상이 나타났다. 행위자의 행동 양상을 종합하자면, 대학원 혁신정책이 추구하는 진취성, 유연성에 따라 거버넌스와 같은 외적 변화나 상위 관리자 수준의 진취성은 두드러지는 것과 달리, 행위자들과 가장 밀접하게 연계된 가장 하위조직인 일선 행정조직, 교육연구단(팀)은 기존에 제도화된 관행과 행동, 문화를 고수하며 쉽게 변화하지 않고, 오히려 정책을 변화시키는 형식적 포섭 현상이 나타났다.

마지막으로, 초기 정책집행과정은 크게 4가지의 단계적 변화(제도화 전 단계, 제도 도입기, 제도 충돌기, 제도 결합기)가 나타났다. (1) 제도화 전 단계의 경우, 각 대학은 연구중심대학을 표방하면서도 사실상 연구중심 체계가 부재한 상황이었다. 학부중심, 일반(사무) 행정 중심 운영이 제도화되어 대학원 교육·연구를 지원하는 전문행정 기능이 약하고, 대학원 교육·연구는 오롯이 개별 연구실에 위임된 채 천차만별로 수행되고 있었다. 대학 재정난으로 인해 연구중심대학으로의 전환 동력이 약화되었고 사회적으로는 기업의 급격한 성장에 비하여 대학의 창조적 권력은 상대적으로 약화하였다고 인식했다. (2) 제도 도입기는 이러한 상황에서 대학 내부에 대학원의 공식적 정체성을 강화하는 것부터 시작되었다. 상위 의사결정 기관에서 대학원 안건이 중요하게 등장하며 구성원에게 대학원 혁신의 상징적 신호를 전달하였고, 대학의 재정 위기 완화, 교육연구단(팀)에의 자원확보 가능성 등을 통해 학내의 정당성을 확보하고 있었다. 또한, 이 시기에 중요한 것은 정책집행의 틀을 어떻게 만드느냐에 있었다. (3) 제도 충돌기에는 제도 도입이 본격화되어 정책이 대학에 깊숙하게 유입되면서 집행현장에는 각종 제도가 상충하였다. 조직의 유연성을 추구하는 혁신정책, 관료적 집행방식을 선호하는 정부와 대학 일선 행정조직, 학과칸막이를 유지하려는 교육연구단(팀)이 각기 다른 제도화된 방식을 고수하며 정책집행의 방향성에 가치의 충돌이 나타났다. (4) 마지막으로 제도 적응기, 즉, 각기 다른 제도적 성질이 상호 수정하는 단계가 나타났다. 정부의 관료제적 평가기반 관리방식은 유지하더라도 대학이 요구하는 질적 지표와 같은 학술적 요소를 평가구조에 편입하려 하였고, 내부에서는 제도화된 학술-행정 이원화 구조를 연계하는 새로운 전문인력을 확대하려는 방식 등 제도적 변화가 시도되었다. 즉, 이 시기에는 제도와 정책이 상호적응을 통한 이상적인 변화로 이어지느냐, 혹은 제도나 정책 중 한쪽만 임시로 변환하는 형식적 포섭·기술적 학습에 그치느냐의 갈림길에 있는 시기였다. 이렇게 혁신정책의 집행과정은 대학 내부 조직에 제도화된 상이한 관행과 문화에 따라 서로 다른 대응방식을 보였다. 즉, 아무리 잘 설계된 혁신정책이라도 변화 추동과 과정이 학술 세계의 가치와 위배되거나 조화를 이루지 않으면 어려움을 직면할 수밖에 없으며, 정부 혁신정책의 결과로 조직이 변화하기 위해서는 정책의 추구 가치와 조직의 규범 간의 순환을 통한 상호적응이 필요한 것임을 확인할 수 있다.

이상의 결과를 토대로 다음과 같은 정책적 제언을 하였다. 첫째, 대학은 정책의 주체적 활용자로서, 대학의 장기적 발전전략과 구체화된 실행전략이 완비되어 있어야 한다. 둘째, 정책 설계 및 집행에는 혁신을 방해하는 대학 내외의 관료제성을 탈피할 수 있는 제도적 개선이 필요하다. 셋째, 대학원 혁신을 위한 교육·연구 전문행정 기능을 탄탄히 하고 일반 행정조직의 적극적 집행 참여를 독려할 수 있는 행정체계 개편이 필요하다. 넷째, 일선 행정조직의 정책학습을 체계화해야 한다. 다섯째, 혁신을 방해하는 학과칸막이를 낮추기 위해 학과 단위(연구실 단위)를 벗어난 자원 체계를 다원화할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 필요성 및 목적 1
• 제 2 절 연구문제 9
• 제 3 절 연구의 범위 9
• 1. 연구대상 정책의 범위 9
• 2. 정책집행의 범위 10
• 제 4 절 연구의 의의와 한계 11
• 제 5 절 용어의 정리 12
• 제 2 장 이론적 배경 14
• 제 1 절 적응적 정책집행 이론 14
• 1. 적응적 정책집행과 제도적 맥락 14
• 2. 대학혁신정책과 대학 조직의 적응 17
• 제 2 절 대학 조직의 제도화된 행동 패턴과 제도변화 21
• 1. 제도적 논리의 개념과 제도변화 22
• 2. 대학의 제도적 논리와 조직변화 31
• 제 3 절 4단계 BK21 대학원혁신사업 개관 42
• 1. 사업의 배경 42
• 2. 대학원 혁신사업의 구조와 내용 44
• 제 3 장 연구 방법 52
• 제 1 절 사례연구 53
• 제 2 절 연구 절차 55
• 제 3 절 자료 수집 방법 58
• 1. 연구현장 58
• 2. 예비현장조사 60
• 3. 면담 61
• 4. 문헌 조사 70
• 제 4 절 분석 방법 71
• 1. 분석의 틀 71
• 2. 분석 방식 71
• 제 5 절 연구의 타당성 및 윤리적 고려 75
• 1. 연구의 타당성 확보 75
• 2. 연구의 윤리적 수행과 안정성 배려 76
• 제 4 장 연구 결과 81
• 제 1 절 정부 혁신정책에 대한 대학의 구체화 방식 81
• 1. 관료제형 행정 정체성의 지배 81
• 2. 참여집단 중심의 제한된 혁신으로 인한 혁신성의 희석 91
• 3. 탈경계적 교육연구 전문행정의 부상 100
• 제 2 절 대학 내부 정책행위자의 행동 전략 108
• 1. 대학본부 행정조직: "거버넌스 구조의 민첩한 변화" 108
• 2. 정책 집행가 I-관리자: "경로의 개척자" 115
• 3. 정책 집행가 II-일선 행정직원: "관료제의 지배" 120
• 4. 교육연구단(팀): "학과칸막이형 자원의존성" 132
• 제 3 절 대학원 혁신을 통한 제도변화 단계 141
• 1. 제도화 전 단계: "연구중심논리 없는 연구중심대학" 144
• 2. 제도 도입기: "대학원 정체성의 회복" 156
• 3. 제도 충돌기: "암묵적 가정의 충돌" 171
• 4. 제도의 결합: "관료제와 학술성의 표면적 결합" 179
• 제 5 장 논의 186
• 제 1 절 대학의 적응적 정책집행과 제도변화 과정 186
• 제 2 절 혁신정책 집행을 저해하는 제도화된 관료제의 병리 현상 189
• 제 3 절 대학원 혁신을 위한 탈경계적(cross-boundary) 행정전문성의 부상 194
• 제 4 절 학과칸막이형 자원의존성과 융합적 정책목표의 충돌 199
• 제 6 장 결론 및 제언 203
• 제 1 절 요약 및 결론 203
• 제 2 절 제언 207
• 1. 정책적 제언 207
• 2. 후속 연구 제언 213
• 부록 217
• 참고문헌 233
• Abstract 237

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