選擧運動 規制政策의 順應確保方案에 관한 硏究 : 國會議員選擧를 中心으로 = (A) Study on the Ways to Secure Compliance with campaign Regulations : Focusing on National Assembly Member election

국문 초록 (Abstract)

현대 대의제 민주주의 국가에서 선거제도는 국민의 주권 내지 참정권 행사의 과정으로서 국가권력에 정당성을 부여하고 통치권에 대해 일정 기간 정치적으로 동의하는 국가통치기구의 조직원리라고 할 수 있으며, 선거는 이러한 통치기구를 형성하는 민주정치의 필수적이고 핵심적인 과정으로서 국민이 직접 정치에 참여할 수 있는 유일한 수단이라고 할 수 있다.
선거가 민주정치과정에서 필수적인 핵심요소라고 볼 때, 선거의 자유는 최대한 보장되어야 할 당위의 명제라고 하겠다. 또한 선거에 의한 통치권이 민주적 정당성을 부여받기 위해서는 선거과정에서의 자유가 보장되어야 한다. 그러나 한편으로는, 선거의 자유가 지나치게 허용되면 금권과 관권 등 부당한 영향력에 의하여 공정성이 훼손될 우려가 크다.
따라서 선거의 자유와 공정성 확보를 어떻게 조화시켜 나가느냐 하는 것이 민주선거제도 정착의 관건이라고 할 수 있다. 그러나 선거의 자유 보장과 공정성 확보는 그 나라의 정치문화와 국민의식 수준, 선거환경, 그리고 사회·경제적 여건 등 제반 상황과 사정에 따라 달라질 수 있는 것이기 때문에 일정한 기준과 한계를 정할 수는 없을 것이다.
광복과 더불어 우리는 민주주의 선거제도를 도입한지 반세기가 지났고, 그동안 크고 작은 수많은 선거를 경험해 왔으나 거의 대부분의 선거는 금권·관권에 의한 불법·부정선거, 학연·지연·혈연 등 연고관계에 의존한 지역선거, 비방·흑색선전 등으로 얼룩진 타락선거로 평가되었으며, 특히 음성적이고 불법적인 정치 자금과 관련한 부정선거의 시 비가 끊이지 않고 있어 깨끗한 선거와 올바른 정치를 갈망하는 국민들에게 실망과 불신만 안겨 주고 있다.
우리의 선거제도는 공명선거의 실현이라는 목표 하에, 이러한 선거와 정치의 폐해를 방지하고 공정성 확보를 위하여 선거운동에 있어 자유를 제한하고 규제를 강화하는 방향으로 입법화되어 왔다. 그러나 우리의 고질적인 선거풍토와 잘 못된 관행, 현실적인 제약 등으로 인하여 근본적인 해결책은 되지 못하고 오히려 불·탈법선거운동을 조장하게 하는 결과만 초래하곤 하였다.
본 연구에서는 우리의 이러한 정치현실을 직시하면서, 규제정책이 시행착오만 거듭할 뿐 실효를 거두지 못하고 있고 올바른 선거풍토가 제대로 정착되지 못하고 있는 원인을 정책적 관점에서 살펴보고, 또한 불법선거운동 규제에 대한 불응요인의 분석과 이에 대한 바람직한 순응확보 방안을 모색해 보고자 하였다.
이를 위하여 제2장에서는 선거운동의 자유와 규제의 관계 등에 대하여 살펴본 다음 선거운동 규제의 정책적 논거에 대하여 학자들의 견해를 중심으로 고찰해 보았으며, 제3장에서는 역대 국희의원선거의 불·탈법선거운동 행태와 그 규제실태, 특히 공선법 시행 전에 실시한 제14대 국희의원선거와 공선법 시행 이후에 실시한 제15대·제16대 국희의원선거의 불·탈법선거운동 행태와 그 규제실태를 중점적으로 분석해 보았다.
또한 제4장과 제5장에서는 선거운동 규제정책에 대한 불응요인을 정책결정 및 정책집행기관, 정책대상집단(순응주체) 그리고 정책 환경적 요인 등 3가지 측면에서 분석해 보고, 아울러 순응확보를 위한 바람직한 방안을 제시해 보았다.
정책이 성공적으로 집행되려면, 우선 정책결정 및 집행기관과 정책대상 집단이 그 정책의 목적과 배경 등에 공감하고, 그 정책의 내용이나 방향이 무엇을 추구 하는지를 제대로 인식하며 또한 정책의 필요성과 당위성을 인정하여 목표달성에 부합되는 행동을 하여야만 한다.
그러나 우리의 선거환경과 정치상황 하에서는 정책결정 및 집행기관이 규제정책의 목적에는 상당 부분 공감을 하고 있으나, 정치적 관행과 현실적인 제약 등 외적인 영향으로 인하여 정책을 집행하는 과정에서 미온적으로 대처하거나 공정성과 중립성을 준수하지 못하는 경우가 적지 않다고 할 수 있다.
최근 선거에 이르기 까지도 검찰·경찰이 선거사범 수사에 소극적·미온적 태도를 취하고 있고, 정치적인 고려 등으로 인한 편파수사의 시비를 불식시키지 못하고 있어 공정성을 확보하지 못하고 있다는 비판과 우려의 목소리가 높다. 더욱이 선거관리위원회가 고발·수사의뢰를 하여도 검찰이 불기소처분하는 사례가 많아 선거관리위원회의 권한과 기능을 강화해야 한다는 각계의 목소리가 높다.
따라서 선거운동 규제정책이 실효를 거두고 성공적으로 집행되기 위해서는 검찰과 경찰의 공정정과 신뢰성의 확보가 무엇보다도 중요하다고 하겠으며, 법원의 신속하고 엄격한 재판이 뒷받침되어야만 한다고 하겠다. 아울러 선거사범에 대한 대통령의 사면권 행사도 적절히 통제되어야만 할 것이다.
다음으로, 정책대상 집단인 정당·후보자 및 유권자의 의식이 개선되어야만 한다. 이는 단기간 내에 이루어지는 것이 아니라 장기적인 정책에 의하여 지속적으로 추진해 나가야만 할 것이다. 또한 정책수용 능력 측면에서 볼 때, 정당의 내부 민주화와 정치자금의 투명성 확보가 우선 해결되어야 할 것이며, 고비용 저효율의 하는 주요 원인으로 지적되고 있는 정당의 계층 및 구조의 슬럼화, 당비를 납부하는 진성당원의 확보와 재정의 건전화가 필요하다고 하겠다.
마지막으로, 정책 환경적 요인으로서 언론의 중립성 유지와 유권자 중심의 공정보도, 시민단체 등의 정치활동에 있어 공정성·중립성·합법성 유지 그리고 민 주시민정치교육의 활성화를 위한 기본법제의 마련과 교육전담기관 설치 등에 대한 방안을 제시해 보았으며, 시민정치교육은 정치적 중립성과 독립성이 보장되는 중앙선거관리위원회가 전담하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.
결론적으로, 우리나라에 있어 선거운동 규제정책이 실효성을 확보하고 성공적인 집행으로 궁극적인 목표인 공명선거의 실현을 위해서는 정책집행기관의 적극적인 인식과 태도, 공명선거에 대한 확고한 의지 그리고 법 집행의 공정성과 신뢰성의 확보가 우선적이고 필수적인 해결과제라고 할 수 있을 것이다.
제16대 대통령선거에서의 엄청난 불법정치자금 수수행위도 결국은 정책집행기관들의 잘못된 의식이나 관행, 정치적인 고려 등으로 인한 미온적 태도 때문에 야기된 사건이라고 할 수 있을 것이다. 다시 말해서, 정책집행기관들이 규제정책의 집행에 불응하거나 적극적으로 순응하지 아니한 결과가 아닌가 생각한다.
이제 우리는 이러한 부끄러운 선거문화를 깨끗하게 청산하고 새로운 시대를 건설해야 할 중요한 시기에 서있다. 이러한 시대적 사명과 국민들의 요청 하에서 각계각층의 의견을 수렴한 정치관계법(공직선거법, 정당법, 정치자금법)이 개정되고, 이 법에 의하여 제17대 국회의원선거가 실시되었으며, 역대 어느 선거보다도 깨끗하고 공명한 선거였다고 평가받고 있다.
제17대 국회의원선거가 강력한 처벌과 보상에 의한 규제정책 때문인지는 모르겠으나, 우리의 정치문화를 몇 단계 끌어 올리는 계기가 되었다는 사실은 아무도 부인하지 못할 것이다. 그러나 강력한 규제정책 때문에 불응요인들이 위축되거나 잠복해 있었는지, 아니면 정책대상 집단인 정당·후보자 및 유권자들의 정치의식 이 바람직한 방향으로 개선되었는지에 대해서는 앞으로 지속적으로 연구해 나가 야 할 과제가 아닌가 생각한다.
오늘날 우리의 정치현실을 바라보면서 국민들이 가장 절실하게 바라는 것이 있다면 그것은 바로 깨끗한 선거, 올바른 정치라고 할 수 있을 것이다. 이러한 시대적 사명과 국민적 요청에 부응하기 위해서는 선거의 자유와 공정이 훼손되지 않는 범위 내에서 법제의 연구와 개선이 전제되어야 하겠지만, 그것보다도 더 중요하고 시급한 과제는 정책을 결정하고 집행하는 기관의 공정성과 신뢰성 확보가 선결되어야만 할 것이다. 아울러 정책 환경적 요인의 개선을 위한 관심과 투자가 병행되어야만 올바른 정치문화의 발전을 기대할 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In a modern representative democracy, election, as a process of exercising people's sovereignty, gives legitimacy to the state's power and is an organizing principle of governing apparatus of a state, thus becoming the essential and core process through which people can participate directly in politics.
When election is deemed an essential and core process of democracy, "fre election" is a categorical proposition that should be respected to the full. Moreover, free election gives democratic legitimacy to the government, and for a government through election to be granted democratic legitimacy, the election should have been a free one. However, when there is no limitation on the freedom of campaign, money or viofence may exercise undue influence on electoral process, thus impairing election integrity.
Despite half a century of experience since the adoption of democratic election system and numerous electoral experiences, most elections held so far were dominated by money, school ties, regional relation, kinship, negative propaganda, thus regard to be unlawful, regional and corrupt ones. Particularly, endiess quarrel regarding unlawful political financing has disappointed citizens who were longing for clean and righteous politics.
Consequently, Korean electorai policy has been, under the goal of achieving electoral integrity, with the purpose of preventing evil influence from politics and elections, and securing fairness in electoral process, concentrated on the hmitation on freedom of campaign. However, this policy, due to chronic and faulty electoral practices and actuai restrictions, never achieved its aim, but fostered unlawful and evasive campaign practices to the contrary.
In this study, bearing in mind these gloomy political realties, I tried to scrutinize, from policy perspective, the causes of difficulty of regulation policy in taking roots while repeating trial and error without taking effects, to analyze causes of non-comphance with regulations on campaign, and to grope for ways to secure compliance with the policy. For this purpose, Chapter 2 scrutinized relations between freedom and restriction in campaign, examined the basis and limits of regulation on campaign; Chapter 3 analyzed irregularities and regulations in the past National Assembly Election campaign, especially those in the 14th National Assembly Election held before the promulgation of the Act on Elections for Public Offices and Prevention of Electorai Malpractices and those in the 15th and 16th National Assembly Election held after the promulgation.
Chapter 4 and Chapter 5 analyzed noncompliance factors with the regulations in the perspective of the policy authorities concerned, of the policy subjects, and of policy environment, searched for desirable methods to secure compliance with campaign regulations.
In order for a policy to be implemented successfully, the authorities concerned and the policy subjects should have sympathy with the policy, should recognize properly the contents and destination of the policy, and should accept the necessity and desirabihty of the policy, thus conforming their behavior to the policy. This is true, especially, to regulation policy.
In Korean realities however, despite considerable sympathy among the authorities concerned and policy subjects with the aims of the regulation policy, policy execution process neglected frequently the aspects of fairness and equlty due to external influences such as political environment and practical reasons.
Up until recently, the prosecution authority and the police took reluctant and tepid attitudes toward the investigation into election crimes, failed in wiping out the suspicion that they are discriminating in their investigation by taking politics into consideration, thus losing fairness and raising the voice of appreherlsion. This situation helps the argtlments of many spheres of the society that the power and functions of Election Commission should be augmented though, it is true that this augmentation, without cooperation with or backing of the prosecution authority, cannot become a cure-all.
Additionally, political consciousness of policy subjects such as political parties, candidates and voters should be enhanced. This enhancement cannot be achieved in a short period of time, thus requiring long-term strategic visions and arduous efforts in their execution. Moreover, when seen from policy receptivity perspective, internal democratization of a political party and establishment of transparency in political financing are preconditions.
This study lastly searched for desirable remedies, as policy environment factors, for neutrality and voter-oriented fairness journalism, for the maintenance of fairness, neutraiity and legality civic organizations in their political activities, framework and agency for civic education.
However, for a campaign regulation policy to be successfully implemented and to secure its effectiveness, the recognitions, attitude, resolution of policy execution agencies such as the prosecution authority, the police, Election Commission and the court are important, and the establishment of fairness in policy implementation process are urgent and important tasks to be fulfined.
It might be said that the huge campaign finance scandal surrounding the 16th Presidential Election was a naturai consequence of political consideration and reluctant and tepid attitudes of policy execution authorities concerned toward uniawful political practices. Should the policy execution authorities had been more active in their prevention and supervision activities, such scandai might not have occurred. In other words, such scandal was the result of non-comphance or tepid compliance of the policy execution authorities concerned with policy execution duties.
Contemplating political realities, what Koreans want most earnestly are election integrity and righteous politics. In order to meet these needs of the times and satisfy national desire, study and improvement on legal framework to enhance freedom and fairness in election are important though, what is more important is securing fairness of lmportant authoritie concerned in their policy decision and poficy execution. Additionally, when long-term strategy to improve policy environmental factors is a parallel endeavor, true election integrity take its roots in Korea.

목차 (Table of Contents)

• 國文要約 = ⅰ
• 目次 = ⅰ
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 目的 = 1
• 第2節 硏究의 範圍 및 方法 = 7
• 第2章 選擧運動規制에 대한 理論的 考察 = 10
• 第1節 選擧運動의 自由와 制限 = 10
• 1. 選擧運動의 定義 = 10
• 2. 選擧運動의 自由의 根據와 制限 = 12
• 1) 選擧運動의 自由의 根據 = 12
• 2) 選擧運動의 制限 = 14
• 第2節 選擧運動 規制의 政策的 論據 = 16
• 1. 規制政策의 槪念과 特性 = 16
• 2. 規制政策에 대한 順應과 不應 = 20
• 1) 順應과 不應의 意味 = 20
• 2) 順應의 重要性과 順應主體 = 21
• 3. 選擧運動規制의 性格 및 必要性과 그 方法 = 22
• 1) 選擧運動銳制의 性格 = 22
• 2) 選擧運動 規制의 必要性과 그 方法 = 24
• 第3節 選擧運動 規制政策에 대한 不應要因 및 分析의 틀 = 29
• 1. 選擧運動規制政策에 影響을 미치는 要因 = 29
• 1) 政策內容과 관련된 要因 = 30
• 2) 政策決定 및 執行機關과 관련된 要因 = 30
• 3) 順應主體(政策對象集團)와 관련된 要因 = 31
• 2. 規制政策에 대한 順應確保 手段 = 31
• 1) 政策決定 및 執行機關의 公正性ㆍ信賴性 = 31
• 2) 誘引 또는 報償 = 32
• 3) 强制 또는 處罰 = 32
• 4. 分析의 틀 = 33
• 第3章 歷代 國會議員選擧의 選擧運動規制 實態 = 37
• 第1節 第1∼第5共和國 時基(1948年-1987年) = 38
• 1. 初代∼第6代 國會議員選擧 = 38
• 2. 第7代∼第12代 國會議員選擧 = 39
• 第2節 第6共和國시기(1988年 以後) = 43
• 1. 第13代 國會議員選擧(1998年 4月 26日 實施) = 43
• 2. 第14代 國會議員選擧(1992年 3月 24日 實施) = 46
• 3. 第15代 國會議員選擧(1996年 4月 11日 實施) = 51
• 4. 第16代 國會議員選擧(2000年 4月 13日 實施) = 62
• 第4章 選擧運動 規制政策에 대한 不應要因 分析 = 68
• 第1節 政策決定 및 執行機關의 公正性·信賴性 = 68
• 1. 選擧法違反行爲에 대한 團束의 公正性 = 68
• 2. 選擧事犯 및 選擧訴訟에 대한 裁判의 公正性 = 80
• 1) 選擧事犯 裁判의 公正性 = 80
• 2) 選擧訴訟의 公正性 = 94
• 3. 赦免權 行事의 濫用 = 99
• 1) 赦免權(復權을 포함) 行事의 實態 = 99
• 2) 赦免權 行事의 法的問題 = 100
• 3) 歷代 政權의 赦免權 行事 = 102
• 第2節 順應主體(政策對象集團)의 認識과 態度 = 104
• 1. 有權者의 選擧參與意識 및 行態 = 104
• 1) 支持 候補 選擇時期 및 選擇基準 = 105
• 2) 金品·饗應이 候補者 選擇에 미친 影響 = 108
• 3) 選擧의 公明性에 대한 認識 = 113
• 4) 公明選擧를 위하여 必要한 活動 = 116
• 2. 政黨의 構造 및 活動 = 117
• 1) 人物中心의 政黨體制 = 118
• 2) 黨員構成의 脆弱 및 政治資金 收入의 不均衡 = 121
• 3) 非民主的 意思決定 構造 = 123
• 第3節 政策 環境的 要因 = 126
• 1. 言論의 役割 = 126
• 2. 市民團體 등의 公明選擧推進活動 = 128
• 3. 政治관련 情報 公開 및 市民政治敎育 = 130
• 第5章 選擧運動 規制政策의 順應確保 方案 = 133
• 第1節 選擧運動 規制政策의 成功條件 = 133
• 第2節 選擧運動 規制政策의 順應要因 = 135
• 1. 規制政策에 대한 認識 = 135
• 2. 規制政策의 認定 = 136
• 3. 規制政策 遵守 = 137
• 第3節 選擧運動 規制政策의 順應確保 方案 = 138
• 1. 選擧運動規制政策의 實效性 및 公正性 確保 = 138
• 1) 選擧法違反行爲 團束의 實效性 및 公正性 確保 = 138
• 2) 選擧事犯 및 選擧訴訟에 대한 迅速·嚴格한 裁判 = 146
• 3) 赦免權 行事의 統制 = 155
• 2. 政策對象集團(政黨ㆍ候補者ㆍ有權者)의 意識改善 = 161
• 1) 順應主體(政策對象集團)의 意識改善 = 161
• 2) 政治資金의 透明性 確保 및 政黨의 民主化 = 163
• 3. 政策 環境的 要因의 改善 = 169
• 1) 言論의 役割 增大 = 169
• 2) 市民團體 둥의 公正性 中立的 및 合法性 維持 = 174
• 3) 意識改善을 위한 民主市民(政治)敎育의 活性化 = 177
• 第6章 結論 = 183
• 第1節 硏究結果 要約 = 183
• 第2節 硏究의 限界 = 189
• 參考文獻 = 191
• ABSTRACT = 197