참여정부 당정분리 개선방안에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

참여정부는 초당적 국정운영과 정치개혁 선도 등을 표방하며 정치적으로는 당정분리를 정책적으로는 당정협의를 준수하고 있다. 그러나 여권 구심기능 약화에 따른 내부결속 이완과 정국부담 가중 등의 부작용이 나타나고 있어 보완이 필요한 상황이다. 문민정부 이후 국민의 정부와 참여정부를 거치면서 대통령과 국회의 관계는 자의반 타의반으로 커다란 변화를 겪고 있다. 과거 권위주의 시절 대통령의 일방적 우위로 특징져졌던 양자간 관계는 민주화 과정을 거치면서 상호 대등관계로 변화하고 있다. 게다가 소위 ‘분점정부’ 현상이 빈번하게 발생하면서 양자간 관계는 때로는 극한 대립과 그에 따른 국정 공백의 현상까지 보여왔다. 김욱, “대통령-의회 관계와 정당의 역할,” ??의정연구?? 제8권 제2호(2002), p. 6.이러한 문제를 보완한다는 취지 하에 노무현 대통령은 여당 출신 의원인 이해찬 총리를 임명하고 복수차관제 도입을 추진하면서까지 분권적 국정운영 실험을 모색하고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 많은 정치 전문가들은 우려를 표하고 있으며 새로운 발전 방향을 모색해야한다는 데 공감대가 형성되어 있다.이 논문에서 ‘당정분리’는 대통령의 여당에 대해 공천 등 정치적인 ‘당무 불관여’와 동시에 정책적인 ‘당정협의’를 동시에 내포한 용어라고 보는 것이 합당하다. 정부나 여당, 대통령이 당과 정부의 관계가 당정협의를 실행하고 있음에도 불구하고 당정분리를 표방하는 것은 과거 권위주의체제하에서 여당이 제왕적 총재인 대통령의 명에 의해 일사불란하게 움직였던 것에 대한 국민들의 거부감 때문이다. 당정협의는 과거 권위주의체제하에서도 이루어져 왔었다. 공화당 창당 주역들에 의해 도입되어 이어져왔다. 문민정부 이후 당정협의는 더욱 공고해졌으며 참여정부에서는 법률안과 주요 정책안이 당정협의 과정을 거치지 않고 대통령의 이름으로 국회에 상정되는 경우는 없다. 이와 같이 한국에서 정당의 민주화가 진행되는 과정에서 당정분리는 대통령의 중립적 국정운영과 대통령제 하에서 대통령을 배출한 여당의 책임정치라는 상반되는 의미를 동시에 담고 있는 것이다. 야당과의 건전한 관계정립까지 포함되어 있다는 점에서 ‘당정분리’는 매우 중의적인 용어임에 틀림없다.이 논문에서는 우선 당정관계의 역사적 추이 및 재정립 필요성을 검토해 볼 것이다. 역대정부는 당정일체체제에 따른 구조적인 병폐를 양산해 왔다. 5共까지는 정당이 정권보좌 역할에 충실했고, 6共이후 당정분리 요소가 일부 도입되었으나 당총재로서 대통령의 영향력이 유지되어 왔다. 대통령이 행정부와 당운영을 총괄함으로써 제왕적 대통령제?정경유착?파벌정치?수동적 정당문화 등 각종 폐해가 심화되었다.그리고, 참여정부 출범이후 당정관계 운영 실태를 살펴보고 문제점들을 제시할 것이다. 참여정부에 관심을 두고 논의하는 이유는 참여정부 출범을 계기로 새로운 당정문화 설립 여건이 성숙되었다고 평가할 수 있기 때문이다. 노무현 대통령은 당총재직을 포기하고 平당원 자격을 유지함으로써 정치권 자정 및 정치개혁을 선도할 수 있는 명분을 확보했다. 또한, 사회전반의 공개?투명화로 탈권위주의 분위기가 확산, 새로운 정당문화 및 당정관계 창출을 위한 국민적 동감대가 형성된 점이나 17대 총선 결과 분점정부 형태가 깨지고 여대야소 의회가 구성되고 의원 출신 장관과 총리를 임명하여 분권적 국정운영을 실험하고 있는 것도 특이할 만하다.참여정부는 당정분리를 통해 정당의 자율?자립성을 확대하고 대통령은 국정에 전념하는 정치적 토대 구축을 시도하려 하고 있다. 청와대는 초기에 여와 야를 대상으로 초당적 협력관계를 모색하였으나 여당 내 소외감과 야당의 정략적 공세 등으로 성과가 저조하게 나타났다. 행정부도 원활한 정책추진을 위해 여야를 대상으로 입법지원 등에 나서고 있으나 친여정서?대야채널 미흡 등으로 여당편중 성향이 드러난 것도 사실이다.이는 새로운 제도 도입에 따른 과도기적 문제점을 표출하고 있다고 분석 할 수 있다. 첫째, ‘여당 = 대통령당’이라는 관념이 고착되어 이러한 인식을 전환하는데 한계가 있었다는 점을 들 수 있다. 둘째, 여당과 대통령간 당정분리원칙 미정립으로 인해 여당인사들의 정권에 대한 소외감이 심화되고 정책?여론수렴 기능의 부실에서 국정추진력이 약화되었다는 점이다. 셋째, 여?야?정간 협조채널 부재, 청와대 ? 행정부의 지원 역할 미흡 등으로 참여정부 정국운영 부담이 가중되었다는 것이다. 넷째, 정치권내 대화?타협문화 부재 및 여당의 자율?자립성 한계 등의 제도?관행적 여건으로 당정분리 문화 정착이 지연되고 있다는 점도 과도기적인 문제점으로 지적할 수 있다.이러한 우리나라의 문제점을 보완하고 대안을 찾기 위해 미?프랑스 등 선진국의 당정 및 시사점을 검토해볼 것이다. 미국(삼권분립)?프랑스(이원집정부제)의 대통령은 평당원 자격으로 여당과 연결고리를 갖되 미국은 당운영에 실질적 권한이 없는 반면 프랑스는 당무에 적극 개입하는 차이점을 지니고 있다. 국정운영과 관련 미국은 삼권분립을 기초로 초당적 운영을, 프랑스는 다수당과의 권력분산을 통한 연정을 추진한다. 정당제도 측면에서 양국가 공히 재정적 자율성을 확보한 가운데 미국은 중앙당이 없는 원내중심 정당체제인 반면 프랑스는 중앙당 당대표(당무)와 원내총무(국회) 분리체제를 가동하고 있다. 이러한 사례에서 대통령?행정부의 정치 중립성 확보와 정당의 자율?자립성확대를 통한 정당문화 개선이 건전한 당정관계 설립의 전제조건임을 발견할 수 있을 것이다.마지막으로 우리나라에 적합한 당정관계 수립을 위한 보완방안을 마련해 보고자 했다. 여당과 야당에 대한 선별적인 관계정립과 당정분리에 대한 명확한 개념 정립 및 ‘대통령의 당무 불관여’ 및 ‘초당적인 국정운영 및 삼권분립’원칙 등 행동규범을 제시하며, 책임정치 구현 차원에서 여권 당적을 보유하되 당 재정?인사에는 관여하지 않고 정책중심의 공조는 강화하는 방안을 모색하고자 한다. 그리고 청와대?여당간 인적 교류 확대 등으로 여권공동체 의식을 제고하며 야당과는 정례?비정례 정책협의 강화 및 현안 발생시 야당지도부 대상 수시 정책설명회 개최 등으로 신뢰를 제고하고, 현재 국회에서 거부되어 이뤄지지 못하고 있으나 청와대 내부나 향후 부처에 야당출신의 비중있는 인물을 영입해 업무협조 내실화를 통해 교류를 강화하며 초당적 국정운영 의지를 과시할 필요가 있음을 알아본다.아울러 청와대 ? 행정부의 역할 재정비 및 정치적 중립성 확보가 필요하다. 이해찬 총리 취임 이후 시험하고 있는 대통령은 큰 틀을 국정방향 제시 및 국민 대상 정치에 주력하고 국무총리가 정치적 중립을 내세워 국정실무 주도하고, 청와대 정무기능을 국무총리실 중심으로 확대 개편하고 청와대 ? 행정부 ? 정치권과의 컨트롤 타워 기능도 강화하는 방안 등이 주요 대안이 될 것이다.또한, 국무총리가 여야대표와의 정례협의 창구를 개설하여 중립적 국정운영을 리드하고 행정 각 부처도 국회 상임위별 전담 조직을 가동하고 행정부 정보공개 확대 및 여야에 대한 정책 지원을 강화하는 등 행정부와 정치권과의 정책교류 활성화가 요구된다. 국회 크로스보팅?전원위원회 도입 및 행정부와 여야간 당정협의 활성화를 위한 법적?제도적 뒷받침을 강구하는 등 제도?관행적 여건도 개선할 필요가 있다.대통령제가 갖는 특수성은 의회와 행정부가 각각 일정한 임기를 갖고 선출되는 이원적 정통성을 지닌다는 점에 있다. 의회와 행정부가 그 기원으로부터 위임받는 정통성의 절차와 방식이 분리되는 이러한 제도적 장치는 결국 두 기제간의 권력분립을 의미하며 이는 양자간의 갈등구조의 개연성을 내포하고 있는 것이다. 따라서 의회와 행정부간의 적절한 견제와 균형은 대통령으로 대표되는 행정부의 독주를 조절할 수 있는 다양한 제도적 장치를 지원하는 중요한 원리로 인식된다. 곽진영, “국회-행정부-정당관계의 재정립: 분점정부 운영의 거버넌스,” ??의정연구?? 제9권 제2호(통권 제16호, 2003), pp. 161-162.특이한 점은 한국의 경우 대통령제를 정부구성의 기본원리로 삼고 있음에도 불구하고 당정협조가 비교적 활발히 이루어졌다는 점이다. 물론 과거에 쌍방향적이기보다는 일방적인 관계였다 할지라도 내각책임제를 채택한 국가들에서 볼 수 있는 당정관계가 이루어진 것은 특이하다.일반적으로 집권당과 행정부와의 관계는 권력구조와 밀접한 관련이 있다. 현재 우리나라에서 보이는 정례화?공식화된 당정협의 제도는 내각제 국가에서는 보편화되어 있으나 대통령제 국가에서는 찾아보기 어렵다. 한국의 경우에는 대통령제 권력구조를 채택하고 있음에도 불구하고, 더구나 다른 어느 국가보다도 대통령이 강한 권력을 행사해 왔음에도 불구하고 일반적으로 대통령제 국가에서는 잘 발견되지 않는 당정협의가 이루어지고 있다는 것은 특이할 만한 사항이다. 권찬호, “한국 당정협조제도에 관한 연구,” 중앙대학교 대학원 정치외교학과 박사학위 논문(1997), p. 4.미국과 달리 여야간 대화의 부재가 정치문화로 자리잡고 있으면서 분점정부의 형태가 자주 등장하는 우리나라에서 당정관계는 갈등과 혼선으로 어려움이 많은 만큼 이에 대한 논의는 향후 개헌론과도 밀접한 관계를 지닐 가능성도 농후하다.이 논문은 필자의 청와대와 국회 근무 경험을 바탕으로 하고 청와대와 정부, 국회 전?현직 인사들과의 인터뷰와 언론보도를 근거로 씌어진 것이다. 대안제시는 여권 입장에서 실천할 사항을 위주로 제안한다.