미국의 군사외교정책과 국내적 청중비용 효과에 관한 연구 : 4개 행정부의 해외개입 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 미국의 외교-국방정책 상의 결심 수립이 어떠한 국내적 요인에 영향을 받는지 분석하고자 했으며, 이를 통해 그 중 가장 대표적인 외교-국방정책인 동맹정책은 어떠한 요인에 의해 변화하게 되는지를 파악하고자 하였다. 민주주의 국가에서 일국의 대통령은 선거를 통해 당선되며, 대통령은 미국의 모든 정치와 행정 분야에서 정점에 서 있는 존재가 된다. 그러다 보니 모든 정책은 대통령에 의해 좌우된다고 판단하는 것이 일반적일 수밖에 없다. 하지만 대통령 역시 정치인이며, 정치인은 선거에 영향을 받을 수밖에 없다. 대통령은 당선이 될 시 이행할 내용을 공약으로 걸며, 유권자는 대통령의 공약 이행 여부를 보면서 대통령이 지지해준 의도대로 국정을 운영하는지 감시하게 된다.
하지만 문제는 대통령의 정책-특히 국방외교정책-이 상황의 변화 때문에 따라서 변해야만 하는 상황이다. 즉, 당선 전에 걸었던 공약이 상황이 바뀌면서 유권자의 의도와 충돌하게 되는 경우가 있는데, 이 때 대통령은 통상 두 가지 선택지를 갖게 된다. 하나는 정책을 그대로 밀어붙이는 것이고, 다른 하나는 정책을 중도에 변경하는 것이다. 하지만 문제는 어떤 쪽을 선택했던지 간에 유권자의 의도와 반대되는 정책을 선택했을 경우다. 이 경우 발생하는 정치적 반발은 ‘청중비용(Audience Cost)'이며, 이 청중비용은 통상 ’지지율‘과 ’표‘라는 형태로 나타난다. 결론적으로 미 대통령과 행정부는 정책적 선택을 내릴 때 지지율과 표라는 수단으로 ’처벌‘을 가할 수 있는 집단으로부터 영향을 받게 된다. 즉, 미국의 국방외교정책은 대통령이나 행정부라는 단일 행위자가 내리는 결정이 아니라 ’청중‘의 영향이 어느 정도 반영될 수밖에 없다는 의미이며, 이 ’청중‘은 지지율과 표로 영향을 줄 수 있는 일반 여론 뿐 아니라 여론을 이끌 수 있는 모든 집단을 아우른다는 것이 본 논문의 골자다.

사례 연구를 위해 60년대의 케네디-존슨 행정부, 70년대의 카터 행정부, 그리고 2000년대의 부시 행정부를 표본으로 선택했으며, 이는 세 행정부 기간 중 청중비용의 ‘회피’ 사례와 청중과의 의견충돌로 인한 ‘피해’ 사례가 공존했기 때문이다. 케네디 행정부의 경우 쿠바 미사일 위기를 겪으면서 기존의 대 소련 정책을 변경하는 모습을 보였는데, 이는 미 국민의 실질적인 희망이 초강대국 간 대결을 통한 미국의 승리보다는 전쟁 회피에 있었기 때문에 충돌 회피와 긴장 완화로 선회해 청중 비용의 발생을 회피한 사례다. 반면 케네디를 승계한 존슨은 베트남 전쟁에 발을 들여놓은 후 전쟁 장기화에 따른 부작용으로 ‘청중’의 반응이 악화됐지만, 임기 내에 전쟁에서 발을 뺄 수 있는 여건 조성에 실패해 결국 청중의 ‘처벌’을 받고 말았다. 카터 행정부는 공약에서부터 내걸었던 주한미군 축소 및 철군을 진행했으나, 여론, 정치권, 군, 언론 등 총합적인 ‘청중’의 강력한 반발이 읽히자 이를 변경했다. 하지만 미-소간의 화해 분위기 조성과 전략물자 감축이라는 무리수는 계속 추진을 해 결국 ‘청중’의 처벌로 이어졌다. 마지막으로 부시 행정부는 911 테러가 발생하고, 한국은 북한에 유화적인 태도를 취하면서 한국의 요청으로 전시작전통제권 전환 논의가 시작되었으나, ‘테러와의 전쟁’이 중기로 접어들면서 ‘청중’의 반응이 뒤집히기 시작하자 결국 이를 임기 말까지 추진하지 않았다. 반면 이라크 자유작전은 불투명한 정보를 근거로 시작하여 무리하게 개전했으나, 결국 10년에 걸친 안정화 작전으로 발생한 전쟁 피로와 전사자 누적 등이 경제 문제 등과 함께 시너지 효과를 일으켜 ‘청중비용’이 발생시켰고, 결국 공화당 정권은 민주당 정권으로 교체되고 말았다.
본 연구는 대통령의 외교국방정책 방향은 여론, 의회, 언론을 비롯한 다양한 ‘세력’에 의해 영향을 받기 마련이며, 대통령은 이들과 충돌할 경우에 발생하는 정치적 피해를 피하는 방향으로 정책을 짤 것이라는 가정에서 출발하였다. 제임스 피어론(James Fearon)이 ‘청중비용’으로 부른 정치적 피해는 정도에 따라 피해 범위가 다르지만, 심한 경우에는 대통령의 정치적 입지와 권위에 심각한 상처를 야기할 뿐 아니라 재선이나 정권 연장마저 막는 피해를 야기할 수 있다. 따라서 대통령은 가급적 ‘청중비용’의 발생을 피하는 방향으로 정책을 추진하므로, 미 대통령의 정책 진행 방향을 읽기 위해서는 대통령 한 사람뿐 아니라 그에게 정책적인 영향을 줄 수 있는 모든 집단의 의사를 함께 봐야 한다는 것이 본 연구의 결론이다.
한편 본 연구 속에 등장하는 ‘여론’은 단순히 처음 지지한 정책을 끝까지 지지하는 일관적인 집단이 아니라고 판단했으며, 이 때문에 지도자들은 청중비용 발생을 막기 위한 통제가 어렵다는 결론에 도달했다. 여론은 사안에 따라 자체적으로 설정한 ‘가치 판단’이 있고, 이 사안들은 그때그때 다른 우선순위를 갖는다. 이러한 가치 판단은 환경의 변화나 조건의 변화가 발생하면 변화하기 마련이며, 심지어 한 사안에 대한 가치 변화는 다른 사안에 대한 가치 판단에도 연쇄적인 영향을 줄 수 있다. 따라서 모든 지도자들은 기본적으로 이 ‘여론’의 변화를 항상 읽으려 하고, 민감하게 대처하려 하지만 수많은 변수 때문에 항상 효과적으로 대응할 수 있는 것이 아니다. 이러한 부분은 위에 언급한 사례에서도 나타나는데, 예를 들어 쿠바 미사일 위기의 경우 여론이 최초 행정부의 정책을 일관적으로 지지할 것이라고 간주하고 소련과의 맞대응을 밀어붙였으나, 정작 사태가 심화되었을 땐 제3차 세계대전의 가능성을 우려한 여론이 ‘끝까지 가는’ 치킨게임 형태의 맞대결을 원치 않았다. 베트남 전쟁이나 이라크 전쟁의 경우는 최초 냉전의 영향 및 9.11 테러의 영향으로 온 국가가 적극적으로 대통령과 행정부의 전쟁 방침을 지지했으나 전쟁이 장기화되는 반면 전황의 변화는 미미하고, 사상자가 크게 누적되기 시작하자 서서히 여론에 변화가 발생하기 시작했다. 특히 베트남의 경우는 언론이 여론에 영향을 끼치면서 부정적인 여론이 발달하기 시작했고, 이것이 전반적인 사회 문제까지 파장이 확장하게 되자 결국 여론은 반전 분위기로 돌아섰다. 하지만 존슨이나 케네디 모두 갑자기 전쟁에서 발을 뺄 수는 없는 상황이 조성되어 있었고, 철군할 명분도 분명하지 않았기 때문에 정책을 선회할 수 없었다. 그리고 이는 결국 청중 비용이라는 청중의 ‘처벌’로 이어지게 되었다.
본 연구는 향후 미국의 외교정책 뿐 아니라 한-미 관계, 특히 한미동맹의 미래를 예측함에 있어서도 활용이 가능하다. 특히 한미관계의 미래를 예측할 때 일반적으로 한국과 미국 각각의 행정부 성향이나 동맹관계만 살펴보는 경향이 강한데, 본 연구는 미국 내부에서 비용적 관점을 갖고 한-미 정책의 변화가 오게 된 동기를 찾아보려는 시도이다. 특히 청중, 언론, 정부기관 등 다양한 외부 집단의 ‘압력’이 대통령의 현 정책 진행 방향에 시그널을 보냄으로써 ‘압력’으로 작용하고, 대통령 자신은 청중비용이라는 정치적 치명타를 피하기 위해 결국 이 압력을 수용하는 것이 일반적이라는 것이 본 연구의 결론이다. 정치적인 치명타가 야기되는 ‘청중비용’은 모든 정치인이 회피하고자 하는 요소이며, 이런 관점에서 미 대통령의 정책은 이들 압력 집단으로부터 자유로울 수 없다. 즉, 향후 미 행정부의 외교안보정책 상의 결정은 대통령 자신의 성향도 중요하게 작용하겠으나 이들 압력 집단의 의중도 함께 살펴봐야 예측이 가능하다는 것이다. 이는 향후 한-미 관계를 예측함에 있어서도 유용하게 활용할 수 있을 것이며, 특히 곧 출범할 미국의 조 바이든 행정부와 한국과의 향후 관계, 그리고 미 행정부의 한반도 정책을 예상할 때에도 활용이 가능할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study focuses on US foreign-defense policy, and what kind of domestic factors influence on the policy decision-making process. In most of democratic countries, Presidents are elected through elections, and he/she becomes the epitome of politics and administration. Because of that, it is easy to make a mistake that the President holds the power to decide all policy alone. However, the President is still a politician, therefore he/she is bounded by elections.
This study started from an assumption that the direction of US foreign-defense policy is influenced by different groups, and the President would do his/her best to avoid any clashes against them to minimize political damage. As James Fearon called it "audience cost", the degree of damage from audience cost may vary, but in the worst case scenario, it may inflict an extensive political damage on the President's authority, or even, it may hinder him from being re-elected. Therefore, the President will do his/her best to avoid any infliction of audience cost, and to read his/her policy direction and decisions, it is not just the President whom he should be observed; but also all other groups that can influence the President with audience cost.
This study assumed that several elements make up the "audience", and they are the public opinion, the media, government body, congressmen and the military. Among them. the most critical entity is the 'public opinion'. All governments do manage the public opinion, because they are the direct entity that can 'punish' the leader with votes. However, the nature of the public opinion is quite complicated. First, they have their own 'value' decided on each subjects, and they have priority list of issues. Each value can be changed based on the change of circumstances or environment, and their values on subjects can influence each other. Simply speaking, the public opinion may change their opinion in the middle of the process, and if the leader failed to satisfy the changed value of the public opinion, this may cause an 'audience cost'.
Examples used are the US administrations raging from 1960s to 2000: The Kennedy-Johnson Administration, the Carter Administration, and the Bush Administration. These three samples are chosen because they have suffered both cases of audience cost being inflicted, and audience cost being avoided. For example, Kennedy avoided the audience cost when he changed his goal to risk a war when the Cuban missile Crisis happened; while Johnson suffered the audience cost as he initiated the Vietnam War and failed to conclude the war and made it lengthened. The Carter administration had withdrawal plan of the US Forces in Korea, then the 'audience' signaled a negative intention on the issue. However, Jimmy succeeded to change his policy of USFK withdrawal, and dodged the audience cost. Unfortunately, he was not able to avoid the audience cost when he started to compromise with the Soviets. His initial approach was supported by the public opinion, but as the time moved on, due to a series of international events, public support have changed and went against the detente with the Soviets. Carter failed to change his policy on time, and eventually the audience punished him with votes in his next Presidential election. Finally, as the Bush administration faced the 9.11 terror, the entire United States focused on the 'Global War on Terrorism'. During the course, when the Republic of Korea requested a discussion on the return of the operational control (OPCON) of the ROK military, the Bush administration answered to it. However, as the US started to concentrate lesser on the Global War on Terrorism, the public opinion started to show negative opinion on the OPCON transfer; and eventually, the Bush administration did not convey the OPCON transfer as they agreed, but it was passed on to his successor. Last is the Bush administration's ultimate case of audience cost, the Operation Iraqi Freedom (OIF). The Bush administration initiated OIF with full-support from entire American citizens. But as the war prolonged since the stabilization operations phase, the public opinion started to turn away from supporting OIF, but the Bush administration simply failed to find an exit on time. This caused a massive audience cost, and eventually punished the administration with votes in the 2008 Presidential election.
The focus of this study is that the direction of the US President's foreign and defense policy is strongly influenced by few 'entities', and the President tries his best to avoid any collision with them. The range of damage may vary depending on circumstance, but regardless of the degree of damage, the President propels his policy in a way to avoid any collision with the 'audience', thus his policy may be influenced by these group. The simple conclusion is that to see the American foreign policy and defense policy, it is appropriate to see the direction of the sitting president; but also at the same time, all other entities that can influence the President-or the 'audience' - must be observed as well.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 범위와 방법 6
• 제2장 외교국방정책과 국내요소 15
• 제1절 미국의 외교국방정책과 변화요인 15
• 가. 국제정치 이론의 배경과 청중비용 이론 16
• 나. 청중비용 이론 21
• 제2절 청중비용 이론의 등장과 적용 응용 26
• 가. 청중비용 이론의 응용과 미 외교국방정책 분석 26
• 나. 연구분석을 위한 4가지 국내적 요소 29
• i. 대통령의 목표와 의사방향성: 외교국방정책공약 32
• ii. 대통령 정책선택에 대한 직접적 변화: 국민여론변화 33
• iii. 대통령 정책에 대한 주요 언론의 지지 및 반대 34
• iv. 대통령 소속 정당에 대한 국민 지지변화: 양원 의석변화 38
• 다. 동맹이론을 비롯한 기타 응용이론 41
• 제3장 케네디/존슨 행정부의 외교국방정책과 청중비용 45
• 제1절 케네디 행정부의 ‘쿠바 미사일 사건’ 대응과 청중비용의 회피 45
• 가. 쿠바 미사일 위기의 전개 45
• 나. 케네디 행정부의 외교국방분야 대통령 선거 공약 51
• 제2절 청중비용 회피를 위한 정책 변경: 케네디의 공산권 정책 53
• 가. 대통령 정책 선택에 대한 청중의 신호 : 여론 변화 53
• 나. 대통령 정책에 대한 언론의 반응 55
• 다. 대통령 정책 선택에 대한 결과와 영향 59
• 제3절 존슨 행정부의 베트남 전쟁에 따른 청중비용 발생 60
• 가. 존슨 행정부의 베트남 문제 개입 배경 60
• 나. 존슨 행정부의 베트남 전쟁 정책 66
• 다. 대통령 정책에 대한 여론 변화 68
• 라. 대통령 정책 선택에 대한 언론의 반응 70
• 마. 대통령 정책 선택에 대한 총선 및 대선 영향 72
• 바. 존슨 행정부의 베트남 전쟁 정책과 청중비용 73
• 제4장 카터 행정부의 외교국방정책과 청중비용 75
• 제1절 카터 행정부의 선거 공약과 정책 관심 방향 75
• 가. 카터 행정부 시대의 환경 75
• 나. 주한미군 철수 문제 76
• 제2절 청중비용 회피를 위한 정책 변경: 주한미군 철군 시도 80
• 가. 주한미군 철수 문제의 배경 80
• 나. 대통령 정책에 대한 국정지지율 변화 83
• 다. 대통령 정책 선택에 대한 언론의 반응 86
• 라. 대통령 정책 선택에 대한 청중비용 발생:중간선거 의석변화 87
• 제3절 대통령 정책에 대한 청중비용 발생 88
• 가. 미-소 관계개선 시도의 문제와 배경 88
• 나. 대통령 정책 변경에 대한 국정지지율 변화 90
• 다. 대통령 정책 변경에 대한 언론의 반응 92
• 라. 대통령 정책 변경에 대한 총선 및 대선 영향 95
• 제5장 부시 행정부의 외교국방정책과 청중비용 97
• 제1절 부시 행정부의 정책 관심 방향 97
• 가. 부시 행정부와 ‘테러와의 전쟁’ 97
• 나. 부시 대통령의 관심사와 선거 공약 101
• 제2절 청중비용 회피를 위한 정책 변경: 국군 전작권 전환문제 103
• 가. 전작권 전환 논의의 배경 103
• 나. 대통령 정책 선택에 대한 국정지지율 변화 107
• 다. 대통령 정책 선택에 대한 언론의 반응 109
• 라. 대통령 정책 선택에 대한 ‘청중’의 반응과 결과 109
• 제3절 대통령 정책에 따른 청중비용 발생: 이라크 확전 111
• 가. 이라크 자유작전(OIF)의 개전 배경 111
• 나. 대통령 정책 선택에 대한 국정지지율 변화 114
• 다. 대통령 정책 선택에 대한 언론의 반응 118
• 라. 대통령 정책 선택에 따른 중간평가 및 대선 영향 120
• 마. 이라크 자유작전에 대한 청중비용 123
• 제6장 청중비용 속의 여론변화 124
• 제1절 여론의 일반적 속성 124
• 제2절 쿠바 미사일 위기 및 한반도 문제 127
• 가. 쿠바 미사일 위기와 미국의 여론 127
• 나. 주한미군 철수와 전작권 전환-한반도 관련 문제 130
• 제3절 전폭적인 지지에서 ‘비용’발생 사례 132
• 가. 베트남과 이라크-환경적 유사성 132
• 나. 베트남전쟁과 이라크 자유작전의 청중 유사성 134
• i. 베트남 전쟁 135
• ii. 이라크 자유작전 137
• 제4절 ‘청중’ 속의 여론 139
• 제7장 결 론 141
• 참고문헌 147
• Abstract 172