日本의 行政府立法에 관한 硏究 : 立法化 節次를 中心으로 = (A) study of the legislation initiated by administration in Japan focused on legislation procedures

국문 초록 (Abstract)

본고에서는 일본의 행정부입법의 원안이 작성되어 국무회의의결에 이르기까지 관료제 내부에서 이루어지는 입법화 절차의 단계를 들어, 그 과정을 체계적으로 파악하였으며 동시에 그 과정에서 나타나는 관료제의 활동구조나 의사결정의 방식도 고찰했다.
대략적인 논의에 그치기는 하였지만 이하의 사실이 본고가 주장하고자하는 요점이다. ①관료제에 있어서는 입법화 절차에 일정의 수속·규칙이 존재한다. 그것은 우리 나라와 매우 비슷한 측면을 가지고 있으며 일본 관료제 구조와도 밀접한 관계가 있다. 법안이 작성되는 과정에서도 반드시 거쳐야 할 단계이며, 오랜 시간에 걸쳐서 전문적 집무지식을 형성해 가는 계기가 되었다. ②입법화 절차에는 경중의 차이는 있지만 반드시 법제국심사, 부처간협의, 당정협의의 세 가지 측면을 경험하기 때문에 그것들의 몇 가지 요소에 많은 에너지를 투입하는 경우가 있을 뿐 아니라, 해당 행정분야에서 법제도 체계가 성립되어 온 시간적 경과 속에서 법안내용이 그것들에 의해서 규정되거나 제약받는 경우도 있다. 즉 세 가지 측면 중 몇 가지 요소가 법안내용에 대해 구조적인 제약요인으로서 작용할 가능성이 있다는 것이다.
법제국심사는 재무성 주계국에 의한 예산사정, 총무성 행정관리국에 의한 기구·정원심사와 함께 행정부내의 총괄관리기관(법제국)에 의한 종합조정의 하나이다. 여기에서는 법안에 정당성을 부여하기 위해 극히 엄격한 심사가 이루어지며, 법안을 작성함에 있어서 그 중요성은 자주 언급되는 것처럼 다른 총괄관리기관을 압도적으로 능가하고 있다. 부처간협의는 자율적인 행정부 공동체가 공존하며, 상호 경쟁하는 구조를 가지고 있기 때문에 각 부처 조직의 활동을 억제하고 시스템 전체의 관점에서 실질적으로 조정하는 부문이 매우 약체인데다가 강력한 조정구조를 가지고 있지 않은데도 닫혀진 시스템 속에서 행정부 공동체간에 게임의 법칙이 형성되고 있으며, 동시에 자주적인 조정수속도 개발되어 시스템전체가 효율적인 활동을 달성하고 있는 것이다. 각서는 법안을 입안한 부처 사이에서 정령사항이나 성령사항에 관한 합의를 비롯하여 법률을 시행할 때의 운용상 세칙에 이르기까지의 여러 가지 결정이 이루어져, 법률이 제정되었을 경우의 각 부처간의 역할분담이 결정된다. 이 과정에서 합의사항은 「각서」라는 합의문서로 작성되고 각 부처에서 보관하게 된다. 합의사항은 각 부처가 성실하게 준수하는 하나의 관례이다. 법률이 제정되는 것과 함께 위임명령인 정령이나 성령이 제정되지만, 이들 명령 제정과정에서는 이미 그 내용이 입법단계에서의 각서에서 기본적 부분에 대해 결정되어 있는 경우가 많다. 당정협의는 각각의 법률에 대한 사전교섭뿐만 아니라 그에 앞서서 제출예정인 법안의 모든 것을 부처전체가 얼마나 신속하고 또 원만하게 국회를 통과시키는가 라는 점이 관건이 되기 때문에, 어느 시점까지는 原局·原課가 아닌 관방문서과·정부위원실이 협의의 중심이 되어 관리하게 된다.
이와 같이 일본의 행정부입법에 대한 논의를 제시하는 것에 의해서 관료제의 활동의 구조를 알아보기 위한 하나의 실마리를 제공하였으며, 동시에 국회를 대상의 중심으로 하여 주로 국회의 정치역학을 고찰해 온 입법과정 연구에 대해서도 행정학의 시각에서 법안이 국회에 제출되기 전의 행정부내의 과정에 초점을 맞추어, 보다 넓게 고찰하기 위한 계기를 제공할 수 있었다고 생각한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to review legislation procedures in Japan from the draft by administration to its resolution at the cabinet meeting in a systematic way and thereby assess Japanese bureaucratic structure and decision-making procedures.
The results of this study can be summarized as follows:
①There exist certain procedures and rules for legislation initiated by the bureaucracy in Japan, which is very similar to our case. Such procedures and rules are closely related with the Japanese bureaucratic structures. They are needed for any draft law to go through many stages. This kind of process ultimately leads the Japanese bureaucracy to accumulate much professional knowledge.
②Although there are some differences in law-processing procedures, any draft law should be a subject to the review by Office of Legislation and consultations among relevant ministries and between ruling party and administration. Such an exhaustive procedure not only requires much energy on the administrative part but also limits contents of the draft law to satisfy bureaucratic or political interests. In other words, the contents of the draft law may be compromised with the interests of the relevant ministries or the ruling party. Any draft law should be a subject to review budget by Ministry of Finance (Bureau of Budget), review organization of officials T/O by Ministry of General Affairs (Bureau of Administrative Management), and comprehensively review overall by Office of Legislation. In order to justify the draft law, relevant ministries review it intensively, often more intensively than Office of Legislation. Since each ministry functions autonomously, competing with each other, there is no overall supervisory authority that adjusts the interests of relevant ministries as far as the legislation is concerned. In such a closed system, the law of game applies strictly to legislation. At the same time, a spontaneously adjusted system has been developed to operate the overall administrative system effectively. Since the ministry consults other relevant ministries regarding its own regulations, cabinet regulations, or even the enforcement regulations, the roles of enforcement are divided among relevant ministries. In this process, any agreement is documented into memorandum of understanding to be retained by the relevant ministries. The memorandum is strictly kept by the relevant ministries. As soon as any law is enacted, its cabinet regulations or ministry regulations are promulgated. However, such regulations are usually determined already among relevant ministries when the mother law is discussed. The consultation between ruling party and administration regarding the draft law must be done
It is believed that this study may have provided a clue for discussion about the legislation initiated by the administration in Japan as well as their bureaucratic activities. Since most of the proceeding studies have focused on the political dynamics at parliament regarding the legislation, it is hoped that this study will be followed up by future studies, which will focus on the administration-initiated legislation procedures to have wider perspectives into the whole process of legislation.

목차 (Table of Contents)

• 目次 = i
• 國文要約
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究目的 및 範圍 = 1
• 第2節 先行硏究 槪觀 = 6
• 第3節 論文構成 = 11
• 第2章 行政府立法의 內容과 類型 = 12
• 第1節 行政府立法의 意味 = 12
• 第2節 各國의 行政府立法 = 14
• 1. 독일 = 14
• 2. 미국 = 30
• 3. 한국 = 36
• 第3章 日本 行政府立法의 節次와 特徵 = 42
• 第1節 廣義의 立法化 節次 = 42
• 第2節 立法化 節次의 세 가지 側面 = 44
• 1. 세 가지 측면의 개요 = 44
• 2. 세 가지 측면의 시계열적인 흐름 = 46
• 第3節 事前의 部處內手續 = 48
• 第4章 日本 行政府立法의 構造와 事例分析 = 51
• 第1節 法制局審査 = 51
• 1. 법제국심사의 개요 = 51
• 2. 법제국심사의 종합조정기능과 법제도 설계 = 55
• 第2節 部處間協議 = 58
• 1. 부처간협의의 개요 = 58
• 2. 부처간협의의 시계열적인 흐름 = 60
• 3. 의사결정의 구조 = 62
• 4. 부처간협의의 전략기술 = 69
• 第3節 覺書 = 73
• 1. 각서의 개요 = 73
• 2. 각서의 내용분류 = 74
• 3. 각서의 기능과 역할 = 78
• 4. 각서의 역기능 = 80
• 5. 부처간협의에 있어서의 각서의 위치 = 83
• 第4節 黨政協議 = 83
• 1. 당정협의의 성질 = 83
• 2. 제출법안 설명시의 고려사항 = 85
• 3. 제출법안 설명과 의원에 대한 사전교섭 = 88
• 第5節 施行準備段階 = 90
• 第6節 復舊法의 目的·背景및 內容 = 92
• 1. 목적·배경 = 92
• 2. 내용 = 94
• 第5章 結論 = 96
• 第1節 內容整理 및 要約 = 96
• 第2節 向後 課題 = 98
• 參考文獻 = 102
• ABSTRACT = 107